L’Accord de partenariat de Cotonou (APC), signé le 23 juin 2000, considéré comme le plus grand et le plus sophistiqué des partenariats Nord-Sud, prendra fin en 2020. L’évolution du contexte mondial ainsi que les évolutions institutionnelles, politiques et socio-économiques au sein de l’Union européenne (UE) et des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), signataires de l’accord, font émerger de nombreuses questions concernant les moyens les plus pertinents de maintenir et de promouvoir une coopération efficace et étroite entre l’UE et les trois groupements régionaux après 2020. Des deux cotés du partenariat, la réflexion sur les modalités de l’ère post-Cotonou a commencé à s’accélérer. Le Conseil des ministres conjoint ACP-UE qui a eu lieu le 1er juin à Lomé, a réaffirmé la motivation des deux groupes à faire émerger un modèle de coopération toujours plus solide. Le Conseil conjoint a conclu que les négociations sur les relations futures « devront résulter dans un partenariat post-Cotonou renforcé entre l’UE et le groupe des pays ACP, en particulier dans la gouvernance mondiale », a indiqué la ministre bulgare des Affaires étrangères, Ekaterina Zaharieva. Cependant, du coté européen, les questions migratoires ont considérablement ralenti le processus d’adoption d’un mandat de négociation, qui vient tout juste d’être finalisé.

Moderniser l’Accord de 2000

L’Accord de partenariat entre l’UE et le groupe ACP repose sur la base juridique des Conventions de Lomé (1975- 2000) et de l’Accord de Cotonou. Ce partenariat compte actuellement 79 pays ACP (48 en Afrique, 16 dans les Caraïbes, 15 dans le Pacifique) et les 28 États membres de l’UE. Son objectif est de renforcer le dialogue politique, ainsi que la coopération commerciale et le développement. Dans le cadre de l’Accord de Cotonou, les gouvernements européens s’engagent à axer leurs politiques de coopération au développement sur la diversification de l’économie des pays ACP, la construction d’infrastructures et le renforcement du secteur privé en soutenant l’entreprenariat et l’investissement. L’UE finance la plupart de ces programmes en faveur du développement des pays ACP par l’intermédiaire du Fonds Européen de Développement (FED). Les fonds utilisés ne relèvent pas du budget général de l’UE et sont gérés dans le cadre d’un accord interne entre les États membres réunis au sein du Conseil et sur la base d’un règlement financier spécifique. Le volet « financement » du prochain partenariat sera abordé en priorité lors des négociations, notamment la question de l’intégration du FED dans le budget post-2020 de l’UE. Pour la période 2014-2020, son enveloppe s’élève à 30,5 milliards d’euros. Le Fonds finance aussi la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (APF) qui constitue la principale source de soutien de l’UE aux activités de paix et de sécurité de l’Union Africaine (UA) ainsi que de ses communautés économiques régionales (CER). Du coté de l’UE, le 7 juin 2017, la Commission, le Parlement (PE) et le Conseil européen ont signé un nouveau consensus en matière d’aide au développement, qui vise à atteindre les objectifs globaux du Développement durable d’ici 2030 tels qu’ils ont été définis par les Nations Unies en 2015. 

En 2013, Le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM) et l’institut allemand DIE ont réalisé un examen des idées et des perceptions sur l’avenir de l’Accord de partenariat de Cotonou. Les résultats, du côté des acteurs européens, est que ni l’APC, ni probablement le groupe des pays ACP ne continueraient d’exister post-2020 si le modèle ne se modernisait pas, prédisant une transition du cadre actuel ACP-UE vers des partenariats plus régionaux. Pour les réflexions sur le futur de l’accord ACP-UE, les priorités seront l’investissement économique, social et humain. Les discussions s’organiseront autour de plusieurs sujets transversaux: les partenariats avec le secteur privé, le renforcement des capacités des jeunes afin qu’ils puissent envisager un avenir économiquement viable dans leur pays (notamment sur le continent Africain où les 15-24 ans représentent 200 millions d’habitants, et le double d’ici 2045) et l’égalité des genres (diversification des économies et hausse de la croissance). L’enjeu des migrations économiques sera également abordé.

Le dialogue politique entre l’UE et les pays du groupe ACP représente l’une des bases et l’une des plus grandes réussites de Cotonou. En contrepartie de l’aide financière accordée par l’UE, les pays bénéficiaires sont tenus de respecter un ensemble de conditions politiques, techniques et démocratiques, définies par l’Accord. Les obligations en matière de respect des droits fondamentaux sont notamment encadrées de manière contraignante par l’APC, cependant il est rare que des mesures restrictives soient effectivement mises en œuvre. En 2013, à l’occasion de la révision de Cotonou, le PE avait notamment exprimé son insatisfaction concernant l’absence de cadre pour les droits des personnes homosexuelles, l’inclusion de l’orientation sexuelle dans le champ d’application n’ayant jamais pu aboutir (38 pays ACP considèrent toujours l’homosexualité comme un crime). En outre, dans le cadre de l’APC, il est prévu que les pays africains réintègrent les immigrants illégaux. Cependant, le seul accord de retour opérationnel est celui entre l’UE et le Cap-Vert. La pertinence politique du partenariat ACP-UE semble avoir considérablement diminué et devra encore être renforcée à l’avenir. Du coté ACP, le dialogue politique est perçu comme trop unilatéral dans la manière de l’UE de promouvoir les valeurs de l’APC et qui décide où et quand intervenir. Les pays du Sud craignent un « désengagement » de l’UE, avec des membres de gouvernements européens qui parfois ne prennent pas la peine de se rendre aux réunions annuelles du Conseil des ministres et également du fait que nombre de questions fondamentales, de paix, de sécurité, de lutte contre le terrorisme, soient traitées en dehors du cadre ACP. 

Il y a t-il une convergence entre la politique de coopération au développement et la politique migratoire de l’UE?

Dans les relations entre l’UE et le groupe ACP, les migrations représentent un aspect important. Le cadre de la coopération dans ce domaine repose sur l’article 13 de l’Accord de Cotonou signé en 2000 et implique certaines dispositions telles que l’amélioration des conditions de vie dans les pays d’origine et de transit, la migration légale et le retour des migrants en situation irrégulière. En novembre 2015, l’UE et les dirigeants africains des pays les plus concernés se sont réunis au cours d’un sommet à La Valette, dans l’objectif de renforcer la coopération politique en matière de migration. Au terme de cette rencontre, un plan d’action comprenant des mesures concrètes à mettre en œuvre avant la fin 2016 fût adopté. Le sommet de La Valette a réuni les chefs d’État et de gouvernement européens et africains dans le but de renforcer la coopération et d’aborder le sujet des défis et des opportunités des migrations. Durant le sommet, il a été reconnu que la migration est une responsabilité partagée des pays d’origine, de transit et de destination. L’UE et l’Afrique ont travaillé dans un esprit de partenariat pour trouver des solutions communes aux défis d’intérêt mutuel. Les dirigeants participant au sommet ont adopté une déclaration politique et un plan d’action visant à: 

  • s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière et du déplacement forcé
  • renforcer la coopération en matière de migration légale et de mobilité
  • renforcer la protection des migrants et des demandeurs d’asile
  • prévenir et combattre la migration irrégulière, le trafic de migrants et la traite des êtres humains
  • travailler plus étroitement pour améliorer la coopération en matière de retour, de réadmission et de réintégration. 
  • Les décisions prises à La Valette ont été vivement critiquées, vues comme une tentative d’externalisation de la gestion des frontières européennes. 

Le 25 janvier dernier, le commissaire européen à la Coopération internationale et au Développement, Neven Mimica, a appelé à un nouveau partenariat Cotonou plus ambitieux. « C’est un moment crucial. Nous sommes déterminés à renforcer encore notre relation avec les ACP et à conclure un partenariat politique ambitieux qui nous permette de nous attaquer conjointement à nos défis et opportunités communes au bénéfice de tous nos citoyens, tant en Europe que dans les ACP », a-t-il dit. Le commissaire a insisté sur la place majeure que doit prendre la réalisation des objectifs du développement durable (ODD) dans le prochain accord et sur la nécessité d’approfondir le dialogue politique, de le rendre plus régulier dans tous les domaines et à tous les niveaux de prise de décision. Selon le commissaire, « il faut travailler sur des intérêts partagés et des objectifs communs – l’éradication de la pauvreté, la croissance, la sécurité, la mobilité, les migrations. (…) il faudra des relations sur un pied d’égalité qui sortira du simple champ du développement ». Par ailleurs, il a affirmé que de nombreux pays ACP étaient désormais considérés comme des pays à revenus intermédiaires, cela appelant à « de nouvelles formes de coopération ».

Le 28 février 2018, PubAffairs Bruxelles, en partenariat avec la Représentation permanente de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) auprès de l’UE, a organisé une discussion sur la convergence entre la politique migratoire et la politique d’aide au développement en Afrique, avec notamment la présence de M. Stefano Signore, Chef d’Unité « Migration et Emploi » à la DG Coopération internationale et développement de la Commission européenne. M. Signore a souligné qu’il y avait au niveau international et européen un lien très étroit entre les politiques de développement et de migration, la mobilité faisant partie intégrante du développement. M. Signore a affirmé que la politique de développement a un rôle à jouer pour contribuer à assurer une migration sûre, régulière, responsable et ordonnée, en accord avec le mandat reçu par l’agenda 2030. Il rappelle que la gestion de la migration comprend de nombreux aspects tels que par exemple la maximisation de ses effets positifs (notamment à travers l’engagement avec la diaspora ou la réduction des coûts des transferts de fonds), la lutte contre les systèmes de traite et du trafic d’êtres humains, le soutien à la réintégration des migrants dans leur pays d’origine. De plus, M. Signore affirme que la politique de développement est appelée à intervenir dans tous ces champs d’action.

La croissance des communautés de la diaspora, le renforcement des liens avec les populations de leur pays d’origine, la diversification des destinations et des origines et des flux mixtes (migrants économiques, demandeurs d’asile) utilisant les mêmes itinéraires et réseaux, sont des facettes plus récentes du phénomène migratoire. De plus, une plus grande attention est accordée à la contribution des migrations au développement des pays d’origine, notamment l’impact des envois de fonds sur les économies locales qui dépassent chaque année largement le volume total d’aide extérieure ou d’investissements étrangers destinés aux pays en développement. Si cette augmentation mondiale de la mobilité humaine peut également être considérée comme un signe positif de développement et d’amélioration des conditions de vie, l’extrême pauvreté et les conditions de vie très difficiles persistent dans de nombreux pays en développement. Le lien souvent fait entre réduction de la pauvreté et réduction des tentations aux départs est une affirmation sujette à débat. Selon François Crépeau, rapporteur spécial sur les droits des migrants aux Nations Unies, « plus de développement entraîne plus de migration. Car toutes les personnes qui voulaient partir depuis longtemps, mais n’en avaient pas les moyens, ont tout à coup les moyens de partir, donc elles quittent leur pays ».

Négociations laborieuses du côté européen 

Les négociations sur l’avenir du partenariat ACP/UE à l’expiration de l’Accord en février 2020 débuteront en août 2018. Cependant, l’UE vient tout juste d’adopter formellement son mandat de négociation après des désaccords sur le volet migration du futur accord, contrairement au groupe des États ACP, le leur étant prêt depuis mai.

Côté ACP: 

Le mandat de négociation du groupe des États ACP est prêt et consigné dans un document officiel de 40 pages. Il mentionne qu’un accord post-Cotonou aura pour objectif premier de contribuer à la réalisation du développement économique durable dans tous les pays du groupe ACP, en conformité avec les dispositions de l’Agenda 2030 et des ODD. Cela doit être mis en place via un partenariat politique renforcé et amélioré, qui accorde plus d’importance au rôle que peut jouer le groupe ACP en tant qu’acteur mondial. En matière de migration, le mandat appelle à un dialogue sur un cadre solide pour les droits des migrants et rejette le détournement de l’aide au développement pour négocier un contrôle restrictif aux frontières.

Les ACP affichent un front uni et négocieront d’un seul bloc, ont réaffirmé les deux secrétaires généraux adjoints du groupe, mercredi 23 mai à Bruxelles. Le projet de mandat de négociation « découle directement des principes et des trois piliers du document ‘Vers le groupe ACP que nous souhaitons’ », publié par les chefs d’État ACP au sommet de Port-Moresby, a déclaré le sous-secrétaire général, Léonard-Émile Ognimba. Ces trois piliers sont:

  • le commerce, l’industrialisation, l’investissement et les services
  • la coopération au développement alignée sur les objectifs universels de développement durable, les technologies, la recherche, l’innovation et la science
  • le dialogue politique et les activités de plaidoyer

« Nous voulons parler d’une seule voix ACP. Le commerce devra être équitable, le principe d’appropriation devra guider le développement des pays ACP et il s’agira d’un dialogue politique entre égaux », a déclaré le secrétaire général adjoint, Henrique Banze. Les ACP souhaitent un accord juridiquement contraignant, de durée illimitée et se disent désormais prêts à intégrer l’Afrique du Nord dans l’Accord de partenariat « Tous ACP ». Il sera néanmoins complété par des accords bilatéraux entre l’UE et, respectivement, l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique.

En ce qui concerne le volet migration, M. Ognimba a indiqué que « le principe majeur sera d’aborder le sujet dans sa dimension globale qui intègre le lien entre migration, développement et sécurité », ajoutant : « il faut que nous créions les conditions nécessaires pour retenir nos jeunes chez nous ». M. Banze a quant à lui affirmé que « la composante ‘développement’ de la migration est un aspect important. Les citoyens émigrés apportent une contribution aux revenus de leurs pays d’accueil et à leur pays d’origine ». Il affirme notamment que la discussion avec l’UE concernant les coûts des transferts d’argent des migrants vers leur pays d’origine sera d’une grande importance.

Côté UE: 

Du côté de l’UE, les grandes lignes du futur mandat ont été revues au cours de plusieurs rencontres ministérielles. L’accord qui succèdera à Cotonou devra mieux répondre aux défis du XXIème siècle et sera fondé sur des valeurs communes. Comme ce que préconisent les ACP, le mandat esquissé par la Commission européenne consistera en un accord-parapluie avec la totalité des membres du groupe ACP mais sera complété par des accords régionaux avec les trois zones. Certaines priorités visent à répondre à des problématiques qui leur sont évidemment communes, comme par exemple le changement climatique, le développent humain, la lutte contre les inégalités ou encore la création d’emplois. D’autres sujets, adaptés aux spécificités de chaque région, seront les priorités d’accords bilatéraux. 

Malgré le fait que l’UE n’ait pas encore finalisé son mandat de négociation à ce moment-là, le Conseil des ministres conjoint ACP-UE a tout de même abordé le sujet lors d’un échange de vues, le 1er juin à Lomé. Lors de cette session, la ministre bulgare des Affaires étrangères, Ekaterina Zaharieva, avait rappelé que « les négociations pour un partenariat post-2020 doivent commencer d’ici au mois d’août par l’échange de memoranda sur les mandats de négociation ». Néanmoins, au vu de l’immobilité des négociations, certains craignaient de plus en plus que l’Accord ne devienne caduc en 2020, sans qu’un nouveau cadre n’ait été négocié. Jeudi 21 juin 2018, les ambassadeurs nationaux auprès de l’UE ont, finalement, donné leur approbation à l’adoption du mandat de négociation de l’UE. Un compromis a été trouvé pour accommoder les exigences hongroises et polonaises concernant le point migration, avec les attentes des autres délégations. La Hongrie demandait que soient pris en compte les aspects de sécurité en ce qui concerne la migration. Le compromis trouvé par l’UE stipule que les parties à l’accord devront renforcer leur coopération pour juguler les flux de migration irrégulière, en respectant le droit d’asile international et en reconnaissant les impacts négatifs et les problématiques sécuritaires liées à la mobilité irrégulière sur les pays d’origine, de transit et de destination. Le mandat de négociation a donc été adopté le vendredi 22 juin en marge du Conseil des ministres.  

Les questions migratoires mettent depuis plusieurs années en lumière la « désunion » de l’Union européenne et agitent actuellement la scène européenne et nationale, avec parfois des désaccords au sein même des gouvernements comme on le voit en Allemagne. Les difficultés que rencontre la réforme du règlement de Dublin depuis plusieurs mois et les récentes difficultés pour s’accorder sur le mandat de négociation du prochain partenariat UE/ACP reflètent l’actuelle incapacité de l’UE à adopter une vision commune et cohérente en matière de politique migratoire. Il y a quelques jours,  après le scandale « Aquarius », se tenait un mini-sommet exceptionnel entre les États européens ayant accepté l’invitation, sur le sujet sensible de la gestion des flux migratoires à destination de l’Europe. Ce dernier n’a pas abouti sur un consensus et n’a que renforcé les divergences de points de vue entre les gouvernements. 

Pour mieux gérer les phénomènes de mobilité, il y a l’urgence et la nécessité d’appréhender les migrations de manière globale, dans la lignée des pactes des Nations Unies pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, et de mettre en œuvre l’agenda 2030 pour le développement. L’allocation des fonds de l’aide au développement à la gestion de la politique migratoire semble être une solution contre-productive et ne permettrait pas d’enrayer l’immigration. Cependant, la mobilisation de l’aide au développement pour renforcer les économies des pays ACP et éradiquer les extrêmes inégalités notamment entre les deux rives de la Méditerranée pourrait permettre des migrations plus sûres et mieux encadrées.

Marie Peschier

 

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