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AVANT-PROPOS

Mise en ligne : 26 05 2008

EU-LOGOS Athena – Dossier «ASILE et IMMIGRATION : Etat des lieux»

La politique de l’immigration en Europe se trouve actuellement à la croisée des chemins. Politique à peine naissante, tiraillée en tous sens par des forces parfois opposées, parfois conjuguant leurs efforts, pour le meilleur et pour le pire. Politique soumise aux aléas et contradictions des opinions publiques que, de leur côté, les hommes politiques redoutent. Tous la malmènent. Elle emprunte donc une démarche hésitante, peu prévisible. Mais elle est la priorité du moment. Priorité de la présidence française et priorité de la présidence suédoise.

Une autre raison s’impose : l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Nous allons voir que la prise de décision est profondément modifiée : la majorité l’emporte définitivement sur l’unanimité, le Parlement européen, les parlements associés sont encore plus étroitement associés.

Il n’est pas interdit aux opinions publiques de s’inviter aux débats. Les élus, la société civile trouveront, espère-t-on, dans ce dossier tous les éléments pour nourrir et enrichir leur dialogue avec les citoyens européens. A court terme, (quelques semaines) ils trouveront tous, avec Egide, Argos, et le Vip Corner l’outil indispensable pour accompagner un débat que l’on souhaite enrichissant, fructueux.

Ce dossier a été préparé par Anne-Marie Quatrevaux. Il sera complété, amélioré dans les jours et les semaines qui viennent. Lorsque les observatoires Egide et Argos seront devenus opérationnels, les souscripteurs pourront suivre sur eu-logos.org tous les développements concernant l’Asile et l’Immigration, au jour le jour.

A - Le contexte

C’est celui  de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, espace méconnu, ignoré, mais dont le fonctionnement  va être profondément modifié avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

L’histoire, déjà longue, de l'Union européenne a été riche en sigles, mots clés, slogans qui ont frappé en tout sens nos concitoyens, pour le meilleur et pour le pire… Or, s’il est bien un concept qui, jusqu'à ce jour, n'a pas connu un tel destin, c'est l’« Espace de liberté, de sécurité et de justice ». Double paradoxe, puisqu'il est généralement admis que les activités qu'il couvre sont une part considérable du travail des institutions: un cinquième des documents produits par les institutions, avec un nombre de réunions en proportion... Paradoxe politique aussi, un expert aussi indiscutable que Jean-Claude Juncker ne s'est-il pas écrié, inaugurant l'année académique du Collège d'Europe de Bruges « On nous parle de l'Europe des citoyens, mais elle est là ! ». Là, dans cet Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Il est grand temps de sortir de cet oubli, sinon de l'ignorance ou de la méconnaissance. Le moment est venu, avec la prochaine entrée en vigueur, on peut l'espérer, du traité de Lisbonne.

Une double explication s'impose: pourquoi ce purgatoire qui se prolonge ? Et pourquoi le moment ne serait-il pas  venu de le sortir de cet état ?
L'Espace de liberté, de sécurité et de justice est relativement récent, et a connu ses premières réalisations cohérentes, visibles et d'une certaine ampleur il y a une dizaine d'années, avec le programme de Tampere. L'ensemble des questions regroupées sous ce vocable sont celles qui touchent le plus directement et incontestablement la vie quotidienne des citoyens: depuis la libre circulation des personnes, l'abolition des frontières, la liberté d'installation, jusqu'à l'exercice de l'autorité parentale, les divorces et séparations, la garde des enfants, les pensions alimentaires. Un champ immense qui couvre aussi l'immigration, l'asile, la lutte contre la grande criminalité ou le terrorisme. Ce sont aussi  les « lois sociétales », touchant aux discriminations nombreuses et diverses, ou à des questions souvent inédites, comme la protection de vie privée (protection des données personnelles). Autant de sujets où l'absence de politique commune et de coordination serait l'expression d'une faiblesse suicidaire, dans un espace désormais partagé.

La problématique de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice répond à certaines caractéristiques qui sont non pas une réponse, mais une explication de cette situation: l'action de l'Union y est récente, nous l'avons vu, et se place au cœur de la souveraineté nationale. D'où le recours à l'unanimité (qui rime souvent avec plus petit dénominateur commun, voire avec immobilisme), à la négociation intergouvernementale, à des instruments juridiques de droit international public comme la convention internationale devant être ratifiée par chaque Parlement national, et enfin à la possibilité d'initiatives de la part des Etats membres, qui brisent le monopole de la Commission.
Outre la complexité de l'architecture et de la prise de décision, c'est le domaine dans lequel ont fleuri le plus de géométries variables, sous forme d'options "in" ou "out". Dernier paradoxe, ce domaine est, avec la politique étrangère, celui dans lequel l'attente des citoyens est la plus forte, les enquêtes renouvelées de l'Eurobaromètre le confirment.

Tout ceci a conduit à ce que l'action soit particulièrement complexe à mettre en oeuvre, tout autant qu'elle est nécessaire, impérative. Les succès et réalisations sont nombreux et incontestables, mais, à l'avenir, faut-il s'en remettre à la pression des faits et des évènements ? Il est peu sage, voire imprudent, de s'abandonner ainsi à de tels aléas, notamment à l'émotion. Le mandat d'arrêt européen, réussite emblématique, est la conséquence directe et immédiate des attentats de New York du 11 septembre 2001. La Convention qui a abouti au projet constitutionnel a pu, sur la lancée de l'émotion et de la prise de conscience des enjeux, aboutir à des progrès considérables dans une atmosphère de réel consensus. La bonne volonté britannique s'est alors jointe à ce consensus, mais depuis elle s'est affaiblie au point qu'elle en est sortie. Le progrès était à ce prix. Ces progrès réalisés par la Convention ont été mis à l’abri et sauvegardés : c'est dans l'Espace de liberté, de sécurité et de justice que les avancées sont les plus importantes dans le Traité de Lisbonne.

Qu'est-ce qui change dans le traité de Lisbonne ?

Le traité de Lisbonne constitue la bonne opportunité pour que l'Espace de liberté, de sécurité et de justice sorte enfin de sa semi clandestinité et qu'un effort soit fait en matière de communication.

L'Espace de liberté, de sécurité et de justice est entré dans le droit commun: la compétence de la Cour de Justice s'étendra également à l'ensemble du domaine et, de ce fait, les transpositions nationales des directives européennes feront l'objet de moins d'"approximations", volontaires ou non. Certes, ce n'est que dans cinq ans que la Cour pourra introduire des recours en manquement concernant des mesures prises avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, mais la créativité des juristes aidant, ce délai n'est peut être pas aussi redoutable qu'il n'y paraît.

Le contenu même des politiques est accru: les objectifs et les moyens sont décrits avec une précision certaine. En sortent gagnants le contrôle des frontières extérieures, l'intégration des ressortissants étrangers, le traitement des infractions pénales. La situation institutionnelle de tout ce qui touche à l’immigration a été clarifiée, qu’il s’agisse de l’immigration légale ou de l’immigration clandestine.

Plus spectaculaire encore, le traité de Lisbonne marque le passage au vote à la majorité qualifiée, qui devient la norme, accompagnée du pouvoir de codécision du Parlement européen. Parmi les « promus »: le régime des visas, le système commun d'asile, la politique commune de l'immigration, la coopération judiciaire en matières pénale et civile (à l'exception du droit de la famille qui a un statut spécial avec la possibilité d'établir à l'unanimité une liste de sujets transfrontaliers et avec un droit d'opposition pour chaque parlement national). Freins et accélérateurs, les coopérations renforcées permettront un pilotage plus souple.

Un accent plus résolu est mis sur la coopération opérationnelle: création d'un comité de la sécurité intérieure prévue à l'article 71, renforcement des pouvoirs d'Europol qui vient d'intégrer la famille institutionnelle européenne. Enfin, le traité de Lisbonne ouvre pour la première fois, et malgré la complexité du mécanisme, la perspective concrète d'un parquet et d'un procureur européens.

Le traité de Lisbonne conserve certaines curiosités propres à ce domaine. Ainsi, le droit d'initiative individuel des Etats disparaît, mais il demeure sous forme collective: un quart des Etats conservent le droit de proposer une législation européenne dans le domaine de la coopération policière ou de la coopération judiciaire en matière pénale. Il reviendra au Conseil européen d'arrêter les grandes lignes de la programmation législative stratégique. En compensation (et notamment les conventions disparaissant), les parlements nationaux verront le seuil de déclenchement de l'alerte précoce être abaissé d'un tiers à un quart. Ils sont associés au contrôle d'Europol et d'Eurojust et sont informés des travaux du comité de coordination de la sécurité intérieure de l'article 71.

En revanche, le Traité de Lisbonne non seulement ne marque aucun progrès en matière de dérogation pour l'Irlande et le Royaume-Uni, mais constitue même un recul par rapport à ce qui existe; la complexité dans la pratique règnera en maître absolu. Le Danemark a fait connaître son intention de renoncer par voie de référendum à ses « opt-out », dont le monétaire et celui concernant l'Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Très clairement, l'Espace de liberté, de sécurité et de justice est l'un des domaines où le traité de Lisbonne est le plus ambitieux. Le Conseil constitutionnel français ne s'y est pas trompé: il y a abandon de souveraineté, puisque la France ne pourra plus s'opposer, seule, à une mesure proposée et qu'elle sera tenue de l'appliquer. A cela s’ajoute le rôle nouveau dévolu aux parlements nationaux. Dès lors, une révision constitutionnelle était nécessaire. La Cour constitutionnelle danoise en a jugé autrement, le domaine existant déjà dans les traités actuels, la ratification du traité de Lisbonne n'appelle pas un référendum obligatoire. « Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà » disait Blaise Pascal, il y a plusieurs siècles.

Ce survol devrait convaincre le bon sens pour engager sans délais une authentique action de communication sur l'Espace de liberté, de sécurité et de justice. L’immigration, l’asile s’inscrivent naturellement dans cette priorité.


B - L’immigration et l’asile à la croisée des chemins

Comment ouvrir un tel dossier, si compliqué, avec quelques idées simples ? À l’instar du général de Gaulle qui, dans ses Mémoires de guerre, raconte qu’il s’était envolé vers l’Orient compliqué avec des idées simples.

Tout d’abord l’immigration n’est-elle pas aussi ancienne que l’espèce humaine qui naquit probablement au Tchad (notre ancêtre Toumaï, le plus ancien découvert à ce jour, y vécut il y a 8 millions d’années) ? Les flux migratoires ne constitueraient-ils pas le destin inéluctable de notre planète et comment ne pas être saisi de vertige à l’évocation de cette perspective qui rendrait vaines bien des agitations.

Autre paradoxe, singulièrement pour les tenants de l’orthodoxie libérale, dès lors que l’on plaide pour l’ouverture des frontières, la mondialisation plus ou moins heureuse et la libre circulation sans entrave des marchandises, des capitaux , des technologies… comment la refuser aux hommes ? Faut-il lancer un appel à être logiques avec nous-mêmes, c’est-à-dire regarder notre intérêt bien compris (par exemple, par ces patrons qui demandent la régularisation de leurs employés sans papiers), ou faire appel à la morale, à l’humanisme, (ONG qualifiant la directive du retour de « directive de la honte »), aux valeurs fondatrices de l’Union européenne ? L’immigration, décidément, met toutes les idéologies à l’épreuve.

Comment situer l’une d’entre elles, la plus irréductible, celle du discours de la fermeture et de la méfiance (pour ne pas dire plus) ? Où trouver sa réfutation, dans la morale seule ? Le droit, singulièrement le droit international n’étant pas toujours et en toutes circonstances au rendez-vous.  Les problèmes éthiques affleurent partout, tant la nappe phréatique semble saturée de considérations relevant des valeurs humanistes, humaines, du respect de l’éminente dignité de l’être humain (article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne). Pour s’en convaincre, constatons la vigilance sourcilleuse traditionnellement exercée par les églises à l’égard des immigrés, ces églises assez régulièrement absentes de biens des débats de la société contemporaine… La récente prise de position vigoureuse du Vatican face aux premiers agissements du gouvernement de Berlusconi en est un exemple : par la voix du cardinal Renato Martino, président du conseil pontifical Justice et paix, le Vatican a critiqué sévèrement ce « délit d’immigration » et avertit qu’on ne peut pas du jour au lendemain dire et quasiment décréter qu’on n’a plus besoin des immigrés. En effet, l’immigration n’est pas un délit, notion qui appartient au droit et si toutes sortes de mesures peuvent (et doivent) être prises pour encadrer, réguler, corriger, cela ne doit jamais relever du traitement des délits. Ce serait en revenir aux premières années de la révolution industrielle, où les classes laborieuses pouvaient être assimilées aux classes dangereuses pour reprendre le titre d’un ouvrage de référence de l’historien Louis Chevallier. La pauvreté et ses conséquences, en ces temps anciens, pouvaient être assimilés, par certains de leurs aspects, à de quasi délits. Beaucoup de choses peuvent être discutées pour être ensuite admises, mais pas la stigmatisation des immigrés, ni toute « chasse au faciès ».

Force aussi est de constater avec plusieurs politologues que la « droitisation » des gouvernements en Europe, le « populisme » grandissant, pour reprendre la terminologie de ces mêmes politologues, l’une et l’autre révélées par les résultats des dernières élections, sont nées du fait que la droite semble mieux répondre aux fortes demandes  en matière sécuritaire et identitaires de la part de populations vieillissantes, qui de ce fait ont besoin de l’apport migratoire. C’est là un autre paradoxe, doublé du fait que les données économiques, pourtant pressantes, ne seraient pas nécessairement la cause première de ces comportements dominés par l’inquiétude et la peur de l’avenir.

Tous ces ingrédients rapidement évoqués qui composent le dossier de l’immigration ne facilitent pas la recherche d’idées simples, indispensables à la solution d’un problème lancinant et persistant, depuis plusieurs décennies.

Parmi ces idées simples, ajoutons celle de la primauté à accorder à la solidarité. Solidarité d’abord entre Etats membres de l’Union européenne, dans le partage de la charge dans la gestion des flux migratoires, solidarité dans la recherche et la mise en œuvre d’une politique de l’Union. Certes les situations diffèrent, les traditions historiques également, on touche ici à l’âme des peuples. Tout cela est respectable, mais il est illusoire de penser qu’un Etat membre trouvera, seul, une solution à l’intérieur de son pré carré national. Souplesse et patience dans la compréhension des situations particulières propres à tel ou tel Etat membre, mais fermeté absolue dans le respect de l’acquis législatif et des valeurs de l’Union.

Solidarité avec le « Sud », bien évidemment. Les pays de départ comme les pays de transit. Sans une collaboration en profondeur et loyale, rien ne pourra être construit durablement. Mais aussi solidarité élargie aux migrations Sud-Sud, trop rarement évoquées malgré leur importance. L’Union ne peut rester indifférente ou agnostique face à un phénomène d’une telle ampleur que le réchauffement climatique, nous le savons, ne fera qu’aggraver. C’est à ce prix que l’on pourra espérer que naisse un jour le modèle européen en matière d’immigration, tout système importé se révèlerait vite inopérant, voire dangereux. A intervalles réguliers, le « modèle canadien » est évoqué, certes il est utile d’en approfondir la connaissance et ses accommodements raisonnables liés à une situation bien spécifique méritent l’attention. Mais ses dérives (cas de la Province de l’Ontario où la charia a failli devenir « légale ») exigent de la lucidité car c’est un choix de société qui est en jeu.

La politique européenne en matière d’immigration est à la croisée des chemins, simple fait d’évidence. Parmi toutes les propositions  soumises aux délibérations des institutions et parmi celles qui sont en préparation, une proposition ressort singulièrement du lot : la directive dite « Directive du retour ». Sera-t-elle définitivement la « Directive de la honte » ou bien, comme  le dit la Commission européenne, « la Directive de la crédibilité » ? L’enjeu est là : ou bien un compromis raisonnable est atteint rapidement à partir de ce qui est sur la table -et à cet égard, les prochaines sessions plénières du Parlement européen seront sinon décisives, du moins instructives-, ou bien la solution éventuelle est remise à beaucoup plus tard.  La seconde alternative ne peut être que la pire, face au futur durcissement prévisible des positions des acteurs et face à la cœxistence de 27 pratiques différentes. La valeur emblématique de la proposition, mais aussi son importance sur le plan opérationnel, en ont fait la clé de voûte d’une politique commune de l’immigration. L’Europe est appelée à apporter, sans délai, la preuve de sa capacité à concevoir et à mettre en œuvre une politique majeure, qui est de nature quasi existentielle tant elle touche aux ressorts les plus profonds de notre société. Prenons un seul exemple : la famille. Le modèle dominant actuellement en Europe pourrait-il survivre durablement si les enfants sont malmenés, le regroupement familial dénaturé ?

C’est pourquoi une bonne gouvernance des opinions publiques est essentielle, dans la mesure où elle reste possible. A tout le moins, il conviendrait de prendre en considération les données suivantes : les opinions publiques sont multiples, diverses, fluctuantes. De ce fait, leur prise en considération doit pondérer chacune d’entre elles sans privilégier les plus agissantes et les plus influentes qui sont aussi le plus souvent minoritaires. Elles sont mal connues et les enquêtes et sondages donnent des résultats contradictoires ; c’est souvent au nom d’une opinion supposée que les gouvernements trouvent un alibi pour agir ou ne pas agir. Ils interprètent une opinion supposée connue d’eux, mais jamais réellement mesurée. Il revient aux gouvernements de donner l’information objective et complète. Le phénomène migratoire reste encore paradoxalement mal connu : la mise en place d’observatoires et du réseau européen des migrations (REM) (cf. NEA say… n°49) ne sont pas insignifiantes. Les batailles de chiffres sont plus que des querelles d’experts, ces chiffres sont jetés sans précaution en pâture à l’opinion publique comme la muleta du matador est agitée devant les yeux du taureau.

Inventaire simplifié des pièces et documents du débat : une longue marche « vers une politique d’immigration ».

L’objectif n’est pas de rassembler toutes les pièces, du moins à ce stade. Il est de rassembler les pièces essentielles à la compréhension et d’en montrer les articulations principales. D’où cet inventaire de documents institutionnels, de prise de position, de commentaires.

Le point de départ est le constat, ancien, que tous les Etats membres sont affectés par les flux migratoires internationaux et qu’en dépit des politiques restrictives appliquées depuis le début des années 1970, de nombreux immigrants légaux et illégaux ont continué à affluer. De longue date et à plusieurs reprises, les Etats membres ont convenu de mettre en place au niveau de l’Union européenne une politique commune en matière d’immigration. Le programme de Tampere (octobre 1999) et celui de La Haye (2004) toujours en cours, le Conseil européen de Hampton Court du 27 octobre 2005, ont tenté de fixer des objectifs, de rassembler des moyens autour de quelques concepts qui se voulaient clairs.

Deux tentatives concertées récentes viennent de relancer la politique d’immigration de l’Union européenne : la communication de la Commission du 5 décembre 2007, intitulée précisément « Vers une politique commune en matière d’immigration » et la volonté de la présidence française d’un « Pacte européen de l’immigration », un pacte « politique » ont souligné les autorités françaises (cf. NEA say… n°46 « La France détaille son pacte européen sur l’immigration »). L’une comme l’autre sont fondées sur des engagements renouvelés pour renforcer la cohérence des politiques, de sorte que l’ensemble d’entre elles, qu’elles soient nationales ou européennes, horizontales ou sectorielles, agissent de façon complémentaire dans un but commun. Il s’agirait d’œuvrer ensemble en toute transparence (principe de solidarité) à partir de principes et de règles communes (principe de cohérence), et de s’insérer dans les politiques et stratégies existantes de l’UE (politiques antidiscrimination, stratégies pour l’emploi, inclusion sociale, protection sociale et de la santé). Il s’agirait aussi de se donner les moyens d’évaluer régulièrement cette politique tout en s’appuyant sur des avancées incontestables : réalisation de l’espace Schengen, Agence des frontières extérieures (FRONTEX), ou développement de fonds financiers comme ceux destinés à l’intégration ou à la gestion des frontières. Parmi les avancées récentes, il faut aussi souligner la mise en place d’un volet extérieur important, notamment suite aux conférences de Rabat, Tripoli et Lisbonne. A cet égard, la relance du processus de Barcelone par l’initiative « Une Union pour la Méditerranée » acquiert une dimension exceptionnelle. La Commission a fait ses propositions en vue du sommet euro-méditerranéen de Paris, le 13 juillet 2008.

Pour que cet engagement renouvelé devienne une réalité crédible, la mise en œuvre devrait débuter encore pendant l’année 2008. Un accord de principe sur l’idée a été obtenu, rappelons-le, au Conseil européen du 14 décembre 2007.

Vers une société de la diversité ?

L’Europe sans se renier doit résister aux tentations malsaines et choisir délibérément de respecter l’égalité des étrangers (ne bénéficiant pas ou pas encore de la citoyenneté européenne) : égalité devant ses procédures et ses lois qui souvent sont celles de la communauté internationale au travers des diverses conventions trop souvent ignorées, d’où l’utilité de leur rappel dans ce dossier. Ce respect de l’égalité devant la loi, de la neutralité devant les origines à l’entrée comme sur le territoire de l’Union, est au cœur des préoccupations quotidiennes de l’Union pour ses propres ressortissants : tous les jours, elle fait la chasse aux discriminations fondées sur l’âge, le sexe, le handicap, les orientations sexuelles, la religion, les croyances, les choix politiques, etc. Comment pourrait-elle l’ignorer dès qu’il s’agirait de quelqu’un qui ne serait pas un ressortissant de l’Union ? Traiter équitablement les personnes immigrées, légales ou illégales, c’est préparer leur bonne intégration, c’est leur permettre de s’identifier à leur pays d’adoption, même provisoire, tout comme ceux qui les ont précédés et qui constituent une forte représentation des populations européennes actuelles.

La neutralité et l’équité sont choses importantes à un autre titre: la différence entre des dispositifs « neutres »  et ceux ouvertement « ciblés » est que la neutralité, souvent formelle, des premiers permet des contestations, des recours devant le juge et souvent la mise en échec des intentions initiales. Tandis que les seconds enferment les individus dans une classification, des catégories difficiles à qualifier, si non de raciales voire de racistes. Patrick Weil, dans son ouvrage « Liberté, égalité, discriminations », nous a expliqué qu’en 1945, le général de Gaulle, tenté un instant de « choisir » ses immigrés et de créer des quotas, y a renoncé et a reculé notamment devant les observations de ses compagnons de Résistance qui l’accompagnèrent dans la guerre et lui ont opposé les valeurs mêmes du combat contre le nazisme, combat qu’ils venaient d’achever victorieusement. C’est au nom d’un autre combat tout aussi noble, la construction de l’Europe, espace de liberté, de sécurité et de justice, espace de prospérité partagée, qu’il faut refuser toute ségrégation et toute discrimination. Aucune mesure de ce type, même légale, n’assure la paix civile, la paix sociale sur le plan intérieur et tout simplement n’assure la paix, sur le plan international. L’égalité de traitement est au cœur de la réussite, c’est pourquoi les pères fondateurs de l’Europe l’ont placée, d’emblée, au cœur des traités européens. Un comportement contraire pourrait apparaître comme paradoxal, anachronique au moment où bien des analystes de la campagne des primaires américaine font observer qu’exceptionnellement passionnée et engagée, celle-ci révèle une société « post-raciale », elle qui fut durablement et jusqu’à une date récente raciste et ségrégationniste. Propos audacieux, prématurés, peut-être ? Mais il y a un fond de vérité.

THEMA

THEMA 1 :
ASILE et IMMIGRATION : Etat des lieux


THEMA 3 :
Vers une politique extérieure de l'Union Européenne guidée par un pragmatisme économique ?  LE CAS DE LA BIRMANIE