Les attentats de Bombay de novembre 2008 ont une fois de plus montré que la protection consulaire des citoyens était loin d'être garantie. En attendant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne qui apportera la base légale nécessaire à une action communautaire en la matière, des démarches sont à l'heure actuelle néanmoins déjà en cours afin de remédier à certaines difficultés rencontrées dans la recherche d'une protection consulaire effective.

1-.Audition au Parlement européen, le  16 février 2009 à la sous-commission des droits de l'homme du Parlement européen, le professeur Bruno Nascimbene de l'université de Milan, présenta un projet d'étude sur l'aide consulaire et les démarches pour assister les ressortissants de l'Union européenne dans les pays tiers. L'art 20 du Traité CE ainsi que l'article 46 de la Charte des droits fondamentaux, accordent à tout citoyen européen la protection consulaire de tout Etat membre en cas de détresse dans un pays tiers. Cette protection, au-delà de sa simple application, pourrait servir d'outil au renforcement de la citoyenneté européenne. Cependant, ce droit n'a pas fait l'objet de beaucoup d'attention. En effet, au niveau de l'acquis communautaire, n'apparaissent que deux décisions : la décision 95/553/CE  des représentants des gouvernements des Etats membres et une décision 96/409/PESC  moins importante, de la PESC, concernant l'établissement d'un titre de voyage provisoire. Selon le professeur Nascimbene, cela est peu, d'autant plus que ces décisions ne s'occupent que de certains aspects du problème. En effet, la protection consulaire n'est possible que dans cinq cas:

- assistance en cas de décès;

- assistance en cas de maladie ou d'accident grave;

- assistance en cas d'arrestation ou de détention;

- assistance aux victimes de violences;

- aide et rapatriement des citoyens de l'Union en difficulté.

 

Dans les faits, le professeur Nascimbene met en évidence plusieurs difficultés auxquelles est confronté ce soucis de protection et qui impliquent que ce droit est aujourd'hui difficile à garantir. Des difficultés apparurent tout d'abord dans le cadre de la protection des membres de la famille des ressortissants de l'Union européenne, notamment dans le conflit libanais de 2006 – ceux-ci n'étant pas repris dans la décision 95/553/CE. D'autres difficultés émergèrent dans le cadre de l'identification et du rapatriement des corps lors du Tsunami de 2004. De plus, les droits reconnus pas l'Union européenne à ses citoyens dans cette perspective, ainsi que des droits considérés comme humanitaires n'ont pas été respectés par certains pays tiers notamment dans le cadre de l'arrestation et de la détention de citoyens communautaires. Vicente Nieto, représentant de la Commission, fit de surcroît remarquer l'existence de divergences dans le degré de protection accordé par chaque pays membre.

 

Cependant, actuellement, la protection consulaire entre dans la compétence des Etats membres, et la Commission n'a donc pas de base légale afin de légiférer dans ce domaine. Le Traité de Lisbonne apportera cette base légale. En attendant son entrée en vigueur, des possibilités d'amélioration furent toutefois misent en évidence par la sous-commission en proposant une approche selon deux étapes: 

 

      -.Tout d'abord, la protection consulaire doit être approchée comme un droit, en ayant comme paradigme les droits de l'homme.

 

      -.Ensuite, il faut tenter d'uniformiser la protection consulaire au sein des Etats membres – celle-ci étant très variable d'un pays à l'autre – mais également garantir le droit à  un remède équitable contre un refus de protection.

 

De plus, la protection consulaire devrait être utilisée afin d'indirectement protéger et promouvoir les droits de l'homme de citoyens de pays tiers.

 

De surcroît, il faut tenter de bénéficier d'une bonne coordination entre les acteurs au niveau gouvernemental et non gouvernemental, les ONG ayant une bonne expertise en la matière.

Enfin, il faut étendre la catégorie d'organismes susceptibles d'offrir une protection aux citoyens européens en y intégrant les délégations de la Commission et les ONG.

 

Pour conclure, la protection consulaire n'est actuellement pas, dans les faits, totalement garantie. Cependant, l'Union européenne, à défaut de pouvoir légiférer avant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, étudie et apporte son soutien à l'amélioration de ces problématiques.

 

2-.Débat au Parlement européen. Il veut une protection consulaire effective hors de l'Union européenne et s'interroge pour savoir si concrètement la citoyenneté européenne existe.

 

Lors de la session plénière de février, le 4 février,es députés européens ont demandé à l'Union européenne de protéger davantage ses citoyens, notamment lorsque survient une grave crise sérieuse à l'étranger comme ce fut le cas lors des attentats de Bombay qui avaient fait plus 170 morts en novembre 2008. « Les attentats de Bombay ont montré la nécessité d'une meilleurs coordination des services consulaires » a déclaré le député grec Ioannis Varvisiotis (PPE-DE), lors du débat. « Il faut donner une preuve concrète des avantages de la citoyenneté européenne (…) Nous attendons avec intérêt des propositions contraignantes » a souligné le député A l'instar de M. Varvisiotis, l'ensemble des députés se sont prononcés unanimement pour une application plus large de l'article 20 du traité CE qui autorise les citoyens de l'UE à recourir à la protection diplomatique et consulaire de la part des autorités de tout autre Etat présentes sur place, aux mêmes conditions que celles que cet Etat applique à ses propres citoyens. « Chaque citoyen a droit à la protection consulaire » a indiqué Martine Roure (PSE, française) appelant les Etats membres « à mettre fin aux  discriminations » touchant les gens qui ignorent auprès de quel consulat ils doivent s'adresser en cas de problème. Elle a également relevé « l'absence inacceptable »  de protection diplomatique pour les députés européens, réclamant la signature d'accords ad hoc avec les pays tiers. L'espagnol Ignasi Guardans Cambo (ADLE) qui se trouvait à Bombay au moment des attentats, a regretté que l'article 20 du Traité « soit resté lettre morte »  et que « la citoyenneté européenne n'existe tout simplement pas ». Les  Etats membres ont plutôt fait preuve de « concurrence » et pas de « coopération »à Bombay, a ajouté Sajjad Karim (PPE-DE britannique) qui s'est trouvé être enfermé dans l'hôtel Taj Mahal pris d'assaut par les terroristes. Le Commissaire européen Günter Verheugen a admis qu'indépendamment du fait que vingt-quatre Etats membres ont des ambassades à New Delhi et que vingt ont des consulats à Bombay, « il était malgré tout très difficile d'assurer une protection adéquate des citoyens à Bombay ». Pour lui, ce qui s'est passé à Bombay montre que beaucoup de choses peuvent être améliorées. Ila souligné que le traité actuel ne conférait à la Commission aucun pouvoir en la matière. Dans ce contexte il a rappelé que la Commission ne pouvait qu'améliorer l'information du citoyen, notamment en proposant d'imprimer l'article 20 dans tous les passeports. « Avec le traité de Lisbonne nous aurons une base juridique claire qui permettra l'adoption des directives établissant les mesures de coordination et de coopération pour faciliter cette protection », a conclu le commissaire, laissant entendre que la Commission pourrait présenter dans un avenir proche des propositions.

 

 Enquête eurobaromètre sur la citoyenneté européenne

 

Portail de la Commission européenne sur la citoyenneté européenne

 

Cinquième rapport de la Commission européenne sur la citoyenneté européenne, cf Nea say (FR) (EN)

 

 

 

 

Sofia Kintis Dilinos

 

L'édition complète en bref

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