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La clause "Démocratie et droits de l'homme" dans les accords internationaux de l’Union européenne

pdf mise en ligne :21 02 2006 ( NEA say… n° 05 )

ASILE > Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

Débat consensuel au Parlement européen, mais avertissement: il ne donnera pas son avis conforme sur des accords ne comportant pas cette clause. La commissaire aux relations extérieures, Mme Ferrero-Waldner, reste d’avis qu’il faut persévérer dans une approche pragmatique : encourager plus qu’imposer.
Soucieux d’obtenir un renforcement de son influence dans les prises de décisions et leur suivi en matière d’accords internationaux, le Parlement européen a approuvé le rapport de Vittorio Agnoletto (GUE/NGL, IT) sur l’application de la clause des droits de l’homme et de la démocratie dans les accords conclus par l’UE. Cette clause, aux termes de laquelle "le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux de l’homme (…) constitue un élément essentiel des accords conclus entre l’UE et des pays tiers", prévoit la possibilité de prendre des sanctions (report des projets, suspension des contacts, suspension de l’accord, embargo commercial) en cas de violation desdits principes. Elle a été introduite dans plus de cinquante accords et concerne 120 pays. L’insertion de cette clause est devenue, depuis une dizaine d’années, plus ou moins systématique. Elle concerne, par exemple, les accords méditerranéens et l’accord de Cotonou qui est exemplaire à bien des égards et qui lie l’UE à 77 pays ACP (pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique). Dans ce contexte, les accords concernant l’agriculture, la pêche et les textiles constituent une exception souvent soulignée dans le débat: cette exception doit disparaître, recommande le Parlement européen.

La clause a évolué au fil du temps et elle n’est pas identique dans tous les accords. Elle est généralement fidèle à la version figurant dans la communication de la Commission de 1995 ("Prise en compte du respect des principes démocratiques et des droits de l’homme dans les accords entre la Communauté et les pays tiers" (COM (95) 216 final du 23 mai 1995). Dix ans après cette communication et après les rapports de Mme de Keyser (2003) et M. Coveney (2004), le moment était venu d’évaluer comment cette clause est appliquée et comment l’améliorer depuis la phase de négociation, jusqu’à son application et son contrôle. Différentes pistes sont proposées. Rendre la procédure de négociation plus transparente en associant le Parlement européen, les parlements nationaux, la société civile. Il est de fait, remarque-t-on, que le Parlement européen joue un rôle incontestable, en donnant ou refusant son avis conforme, mais il n’en joue pas dans le cadre de la procédure permettant d’engager une consultation ou de suspendre, même partiellement, un accord. La clause doit être étendue à tous les pays et à tous les secteurs: les trois secteurs exclus concernent le plus souvent des enveloppes financières importantes. Malgré les résultats obtenus, des améliorations doivent être apportées à un contrôle de l’application efficace et transparent. La future Agence des droits fondamentaux doit être appelée à jouer un rôle déterminant. D’où la nécessité d’un mécanisme d’application clair pour tous les accords.

D’autres nécessités s’imposent: nécessité d’une clause de réciprocité, par exemple. Lorsqu’elle existe, elle n’a jamais été appliquée. Or, fait remarquer le Parlement européen, les droits des minorités, l’immigration, l’asile sont des domaines où il pourrait être utile d’engager un débat qui examinerait la façon dont l’Union ou ses Etats membres se conforment aux obligations qui sont les leurs dans les domaines des droits de l’homme: ne pas pratiquer une politique de "deux poids, deux mesures". Par conséquent, il conviendrait d’envisager un nouveau libellé de la clause, une clause modèle.

Le rapporteur a également beaucoup insisté pour que, avec les pays couverts par la politique de voisinage, l’UE signe des accords allant encore plus loin; ils seraient fondés "sur le partage de valeurs et d’institutions communes", en suivant l’exemple du Conseil de l’Europe. Les accords signés par l’UE doivent impliquer non seulement le respect des obligations internationales déjà contractées, mais aussi des progrès constants et réguliers dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratie. Il a été également souligné que pour que des élections soient considérées comme démocratiques, libres et équitables, certaines conditions doivent être remplies au préalable comme le respect des droits civiques et politiques, la liberté d’expression et le respect du pluralisme politique. A plusieurs reprises, des députés ont fait valoir que l’Union européenne n’a pas été capable de réagir de manière appropriée aux violations graves et répétées des droits de l’homme et des principes démocratiques. L’UE doit élaborer de nouvelles procédures et de nouveaux critères, plus précis, concernant l’application de la clause: elle doit être appliquée sans discrimination entre les Etats, qu’ils soient forts ou faibles, ou entre leurs niveaux de développement. Il a été demandé la mise en place de sous-commissions des droits de l’homme pour les accords conclus: elles seraient chargées de vérifier le respect, l’application et la mise en œuvre de cette clause et de proposer des actions pour renforcer la démocratie et les droits de l’homme.

Au cours du débat, plusieurs députés ont rappelé que depuis 1995, la clause a été évoquée seulement douze fois, à l’égard de dix Etats ACP: Zimbabwe, Togo, Côte d’Ivoire, Liberia, République Centrafricaine, Guinée-Bissau, Niger, Haïti, Comores et Fidji. Le modèle développé à l’égard des Etats ACP (article 96 de l’accord de Cotonou) est "le plus avancé" et il faudrait s’en inspirer, a estimé Hélène Flautre. La verte française, présidente de la sous-commission des droits de l’homme, a demandé que cette clause soit liée à "la création d’un espace d’échanges sur les droits de l’homme" avec les pays concernés, comme les sous-comités "Droits de l’homme" créés avec certains de ces pays. Pour le groupe libéral, le britannique Sajjad Karim a déploré que l’Europe soit moins attentive au respect des droits de l’homme à l’égard de certains pays considérés comme "partenaires stratégiques", et il a cité Israël bien que condamné par la Cour internationale de justice pour avoir construit le mur de séparation, a-t-il fait remarquer. Le socialiste grec Panayotis Biglitis s’est exprimé dans le même sens en citant les États-Unis qui n’ont pas abrogé la peine de mort, alors que le vert allemand d’origine turque, Cem Özdemir a reconnu que, là, l’UE a un problème majeur de crédibilité et il a demandé que la future Agence des droits fondamentaux soit utilisée non seulement pour promouvoir les droits de l’homme mais aussi comme "alerte précoce". Les notes discordantes, peu nombreuses, sont venues de l’extrême droite: Bruno Gollnish (Front national français) a lancé: "chaque lobby, chaque minorité, chaque déviance a développé son système d’intimidation à l’égard de la majorité du peuple". L’élu du UK Independance Party, Gerard Patten a ironisé: "allons-nous renverser le cours de l’histoire en exigeant de la Chine qu’elle devienne démocratique du jour au lendemain? Allons-nous rompre les relations avec Washington à cause de Guantanamo? et en accusant la Commissaire Ferrero-Waldner "d’arrogance" parce qu’elle ose demander à des pays comme le Japon de renoncer à la peine de mort au lieu de lui laisser maintenir le système pénal de son choix. Il a conclu: "voyez comme la participation aux États-Unis d’Europe mine la démocratie au Royaume-Uni".

"Le Parlement européen est déjà largement impliqué dans ce dossier" a répliqué la Commissaire, Mme Ferrero-Waldener, en citant notamment le rôle joué par la sous-commission du Parlement européen, les débats multiples et les résolutions votées en ces occasions. Elle a tout particulièrement souligné l’importance donnée par tous et par la Commission aux débats sur les rapports annuels sur les droits fondamentaux. Mais elle serait d’accord pour faire du rapport annuel de la Commission à ce sujet un travail réellement interinstitutionnel, répondant ainsi aux nombreuses demandes de renforcement de la coopération entre les institutions. Mme Ferrero-Waldner a tenu à souligner également que la mise en œuvre de cette clause doit être vue non seulement sous l’angle des sanctions mais d’une manière plus positive. "Au cours des dernières dix années, a-t-elle insisté, cette clause nous a permis de développer le dialogue sur la démocratie et les droits fondamentaux avec beaucoup de pays". C’est de cette façon que nous pouvons les encourager à "changer de comportement" même si cela prend du temps. De même, les interventions discrètes donnent de meilleurs résultats que celles qui reçoivent de la publicité. Réagissant aux critiques qui accusent les institutions de manque de courage ou d’incohérence, Mme Ferrero-Waldner a indiqué: "nous devons penser à ces populations d’Afrique et d’Asie pour qui la liberté est nécessaire pour faire face aux besoins et faire face à la peur". Elle a assuré que "dans beaucoup de cas, notre action a permis de sortir des gens de prisons, de parler avec des personnes qui subissent des persécutions et de garder des contacts avec eux". L’imposition de sanctions dépend de la volonté politique des Etats membres et c’est vrai que parfois la Commission aurait préféré "des clauses plus robustes" a concédé Mme Ferrero-Waldner.

Résolution du Parlement européen sur la clause relative aux droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'Union européenne.
European Parliament resolution on the human rights and democracy clause in European Union agreements.