Les auditions des futurs membres de la Commission Barroso II commence. C’est aussi un examen de passage pour le Parlement européen ! Celui du « bon » co-législateur. Réfléchir avant de réglementer.

Ces auditions devraient se profiler comme une rupture avec le passé, non seulement parce que la situation institutionnelle a évolué, mais aussi parce que cet exercice, si important, tendait à devenir un rituel sans enjeu et sans réel substance. Déjà, lors des dernières auditions pour la première Commission Barroso, le vers était dans le fruit et « l’épisode Buttiglione » a sauvé de l’ennui un peu artificiellement. Les questionnaires envoyés aux commissaires conservent un ton convenu et ne diffèrent pas fondamentalement des questions adressées en plénière aux parlementaires. Il y a eu incontestablement une perte de substance par rapport aux auditions des Commissions Santer ou Prodi. Ce qui manque, ce sont des priorités affichées sans ambiguïté, un fil conducteur. Bien entendu les présidences (Van Rompuy et Zapatero) ont fait un texte structuré (Cf. autre information dans le présent numéro) mais cela ne saurait suffire : en effet il faudrait se concentrer non pas sur le « quoi faire », mais sur le « comment faire » et sur le « pourquoi a-t-on échoué ! L’actuelle législature devrait être une législature de l’évaluation à la fois du passé et de ce qui vient (ou va) être introduit dans le pipe-line avant la prise de décision.


Le Parlement européen reste un peu trop enivré de son succès institutionnel et politique pour tout dire. Il devrait se remettre en cause et indiquer clairement ce qu’il veut être et comment il entend agir. Il doit aussi s’organiser en profondeur pour assumer son rôle de co-législateur, rôle qui ne date pas d’aujourd’hui mais qui vient de franchir un seuil définitif et décisif. On ne devient pas co-législateur impunément cela doit avoir des conséquences visibles, tangibles. Et cela doit avoir des conséquences sur son comportement opérationnel, au jour le jour, vis-à-vis de la Commission européenne, notamment et principalement. Cela doit avoir des conséquences en premier lieu sur la façon dont elle interroge les candidats-commissaires avant de les investir. Non plus le «  que comptez vous faire », mais comment comptez-vous faire pour atteindre ce que vous voulez faire ? Comment l’UE en est-elle arrivée là ? quels sont les échecs ? quelles sont les lacunes ? Comment y remédier ? Une évaluation ex-post et ex-ante en bonne et due forme.

Il est un point sur lequel cet éditorial souhaite attirer l’attention du lecteur, c’est celui de l’impact de la réglementation communautaire et sa relation avec le citoyen européen et l’acteur économique comme producteur, agent des services, consommateur. Il ne sert à rien de se glorifier d’être co-législateur, si cette législation est mauvaise, pas appliquée ou inapplicable. Par exemple on peut considérer comme « tragique » le fiasco constaté récemment de  la non transposition, quasi générale, de la législation européenne en matière de services audiovisuels. La responsabilité du Parlement européen est engagée au premier degré, quasiment en première instance. Le bouc émissaire ne peut plus être désormais la seule Commission européenne. C’est un bouleversement administratif que doit s’apprêter à vivre le Parlement européen. On ne peut plus continuer dans ce rituel ennuyeux, peu informatif, non médiatisé et restant sans conséquences que sont les examens des rapports annuels sur l’application du droit communautaire.

L’analyse d’impact est devenue essentielle. Pourquoi ? La réglementation est devenue une des principales modalités d’intervention de l’Etat dont le périmètre n’a cessé de grandir. De nouveaux champs d’action sont apparus. De nouvelles et nombreuses  autorités administratives indépendantes sont apparues elles aussi (par exemple les derniers en date, les régulateurs des services financiers, de l’énergie, des télécoms, des transports etc…) De plus l’environnement réglementaire est devenu un des aspects majeurs de la compétitivité et de l’attrait qu’une économie peut exercer sur les investisseurs.

Ce n’est pas un hasard si le premier à s’engager dans l’analyse réfléchie des analyses d’impact ont été les Etats-Unis, dès 1978, et les derniers, la France qui avec la réforme constitutionnelle s’est dotée depuis le 15 avril 2009 des moyens nécessaires pour répondre à ces exigences. A mi-parcours entre ces deux extrêmes, on peut situer la Commission européenne. Au vue de ces expériences il apparait clairement qu’il faut réfléchir avant de réglementer, l’analyse d’impact est autant une procédure de production de la réglementation qu’un outil d’aide à la décision. Le contenu et la méthode des analyses d’impact sont à peu près stabilisés, connus et plus ou moins identiques. Avec une tendance récente, qui a encore du mal à s’imposer après une bataille qui a fait fureur pendant deux décennies, à savoir : il s’agit non pas de réglementer moins, mais de règlementer mieux. A ce stade il convient aussi d’évaluer l’évaluation ! Celle-ci reste mal connue, mal pratiquée ( sinon ignorée)  par les commissaires et leurs collaborateurs, les députés. Bref l’exercice est jugé insatisfaisant et de compréhension difficile, sans parler de l’accusation ultime de n’être qu’un alibi a-postériori pour justifier des choix politiques. D’où le fait que le problème qui se pose de plus c’est celui de la participation à l’élaboration de l’étude d’impact.

Quelles que soit les critiques qui la vise,  l’analyse d’impact a des vertus incontestables et positives en matière de coordination, de transparence, d’éducation et d’apprentissage.

Mais au bout du compte il reste difficile d’apprécier si l’analyse d’impact améliore la qualité des politiques publiques. En réponse à la question, peut-être, on  peut dire que l’intérêt n’est pas d’avoir une analyse d’impact que l’on détiendrait comme une relique, un talisman, mais de simplement faire l’analyse d’impact car simplement en la faisant celle-ci apporte naturellement avec elle, comme on vient de le dire, coordination, transparence, apprentissage, approche stratégique globale, réduction des coûts et de la charge administrative, l’ accessibilité au droit,  ces deux dernier aspects étant le dernier fer de lance de la Commission européenne.

Les dix commandements de l’analyse d’impact : ils se résument en peu de mots, une volonté politique sans faille, des ressources importantes pour tenir sur toute la durée de l’exercice, des données fiables, abondantes et disponibles, une bonne organisation administrative avec des unités spécialisées, professionnelles.

Les dix commandements de l’analyse d’impact de la législation européenne :

-. Mobiliser un engagement politique fort ;

-. Définir avec le plus grand soin les responsabilités des différents acteurs ;

-. Former des responsables et des professionnels en la matière ;

-. Adopter des méthodes cohérentes, rigoureuses mais non doctrinaires, flexibles ;

-. Organiser des stratégies de collecte des données ;

-. Bien cibler les objectifs poursuivis ;

-. Intégrer le plus tôt possible et à un stade précoce l’analyse d’impact à l’élaboration d’une politique ;

-. Communiquer largement les résultats ;

-. Associer largement le public, la société civile ;

-. Ne pas se contenter de faire l’exercice uniquement (ou principalement) pour les réglementations existantes mais aussi aux réglementations nouvelles ou en cours d’élaboration.

En conclusion, peut-être, suggérer au Parlement européen de méditer l’exemple, très récent, de la France, exemplaire parce que le dernier en date. A la suite de la révision constitutionnelle de l’été 2008, le Parlement français a adopté le 15 avril 2009 une loi organique rendant obligatoire à partir du 1er septembre 2009, la présence d’une étude d’impact accompagnant les projets de loi. Elle comporte un élément dissuasif (ou incitatif) fort : si la conférence des présidents de l’assemblée saisie du projet de loi estime que l’étude d’impact est insuffisante, le projet ou la proposition de loi  peut alors être considéré comme n’ayant pas été déposé. A tout bien considérer, la Commission européenne et à un bien moindre degré le Parlement européen ont une bonne dizaine d’années d’avance sur la pratique française, mais le Parlement européen ne dispose pas de cette procédure guillotine aux effets évidents. Le Parlement européen devrait réfléchir à la manière de s’en doter, à l’occasion peut-être du prochaine accord interinstitutionnel. Que chacun n’oublie pas aussi que des résultats de qualité demandent du temps et des moyens et aussi que mesurer à l’avance les coûts et les avantages évite bien des déceptions et singulièrement évite qu’une mesure qui semblait prometteuse, se révèle finalement contre productive, inutile, aléatoire

Auditions

Profils des candidats avec réponses aux questions (http://www.europarl.europa.eu/hearings/commissioners/getHomePage.htm?language=FR )

Procédure détaillée (http://www.europarl.europa.eu/hearings/procedure/default.htm?language=FR )

Les questionnaires, les réponses et la lettre de mission du président Barroso (http://www.europarl.europa.eu/hearings/documents/default.htm?language=FR&folioId=3 )

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