Immigration : vers une relance du Pacte européen pour l’immigration et l’asile ? Une approche globale, structurée et réactive.

Bientôt trois ans que le « Pacte » a été adopté ! Avec la communication du 4 mai de la Commission, à nouveau l’ouvrage est remis sur le métier. Cela était nécessaire même sans l’actualité de ces derniers mois : de ce « pacte », peu a été concrétisé et l’aurait-il été que , dans certains cas, la transposition dans les Etats Membres laisse fortement à désirer ( cas spectaculaire de la « directive retour »), beaucoup de retard (cas tout aussi spectaculaire de la réforme de Frontex, les propositions de la Commission sont sur la table depuis février 2010). Sentiment également d’une véritable toile de Pénélope, toujours recommencée. Avec  sa dernière communication du 4 mai on pouvait avoir le sentiment que tout est mis sur la table, qu’un véritable état des lieux avait été dressé, perception  en partie erronée puisque la Commission annonce pour le 24 mai une communication intitulée « un dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité avec les pays du sud de la Méditerranée ».

Peut-on parler de miracle concernant la survie du Pacte européen pour l’immigration et l’asile ? Ce serait excessif,  mais « l’affaire Schengen » aurait pu créer des dommages collatéraux d’une tout autre importance. Ce catalogue impressionnant s’il a le mérite  de rappeler le travail mené de longue date , en cours ou proposé, s’il décrit de façon complète, claire  et équilibrée l’approche retenue  pour les différents volets, n’est peut-être pas le meilleur vecteur pour une communication en direction du plus grand nombre possible de citoyens européens. Essayons de décrypter les intentions réelles de la Commission au travers d’un document qui n’est qu’un propos d’étape : les propositions proprement dite suivront plus tard.

Des intentions supposées louables :

      -. expliquer les raisons pour lesquelles l’accent est mis sur le voisinage européen du sud de la Méditerranée ;

      -. pourquoi préserver l’équilibre entre les mesures de contrôle des migrations et les valeurs européennes et tout particulièrement le respect de la dignité des personnes ;

      -. mettre la « communication sur la migration » en perspective avec d’autres initiatives politique déjà prise ou à venir notamment dans les domaines de l’emploi et des qualifications, de l’intégration sociale et de la migration légale ou régulière en soulignant l’approche globale suivie par la Commission ;

      -. en ce qui concerne l’actualisation de la gouvernance des accords de Schengen, qui donnera lieu à une proposition de la Commission  avant les vacances d’été, expliquer qu’il est prioritairement opportun de préserver l’approche communautaire marquée entre autres choses par la solidarité ;

      -. bien profiler le rôle important dévolu à la Commission ;

      -. mettre en évidence et clarifier certains concepts : ressortissants de pays tiers, citoyens européens, libre circulation , réadmission, libéralisation des visas d’entrée etc ;

      -. bien motiver  le principe de conditionnalité (et les modalité de sa mise en oeuvre)   qui lie davantage les accords de coopération   et les engagements de ces mêmes pays tiers à lutter contre l’immigration clandestine ;

       -. renforcer la dimension globale de la question de la réadmission en l’intégrant dans les négociations d’accords de l’Union avec les pays tiers voisins dans d’autres politiques ;

      -. souligner les besoins en ressources humaines et financements de Frontex dans le contexte de la révision actuellement en cours au Conseil et au Parlement européen ;

      -. enfin souligner l’importance  des aspects interinstitutionnels, notamment à l’égard du Parlement européen.

La Commission a-t-elle réussi à relever le défi de ces intentions ambitieuses, seul l’avenir le dira et en premier lieu, les débats au Parlement européen, même si celui  du 10 mai dernier n’a pas encore apporté la réponse attendue puisqu’il s’est focalisé quasi uniquement sur « l’affaire Schengen » avec l’autorisation du président Barroso qui lui-même avait  suggéré de se concentrer sur ce point, pour les autres points les occasions d’en parler ne manqueront pas à l’avenir, a-t-il remarqué.

Essayons de résumer le débat sur un mode purement impressionniste et personnel au travers des interventions suivantes de députés, interventions glanées au hasard :  nous n’aurions pas dû nous laisser imposer un tel débat, pas de compromis possible, tout le monde est d’accord, pas de nouvelles règles mais une nouvelle politique  d’asile, l’essentiel du débat est devant nous, la discussion d’aujourd’hui est excessive et superflue. Ajoutons à cela deux déclarations, celle de la présidence hongroise et de la commissaire Cecilia Malmström : pour la présidence hongroise, le futur schéma concernant la gouvernance du système Schengen traitera de cas exceptionnels, à titre temporaire et dans un cadre européen. Pour Cecilia Malmström, la communication de la Commission n’est pas une réponse à Silvio Berlusconi et à Nicolas Sarkozy. Avec ces quelques mots on pourrait estimer que le débat est épuisé, les malentendus, plus ou moins artificiellement créés, enfin dissipés  et ainsi pourrions nous passer aux chapitres suivants. Il n’en sera probablement rien, mais ce ne sera que la queue de la comète.…

Les députés continuent à demander à la Commission une clarification sur ses intentions concernant Schengen

La Commission veut-elle simplement clarifier et renforcer les règles actuelles de Schengen , comme le porte-parole de la Commission ne cessait de le répéter au cours de ces dernières semaines ou bien créer un mécanisme entièrement nouveau remettant potentiellement en cause l’acquis Schengen ? Cette question sur les intentions est revenue constamment tout au long du débat et sur tous les tons. Au lendemain de la publication du texte de la Commission des cris injustifiés de victoire  venant d’Italie et de France n’ont pas tempéré une atmosphère passionnée. Sans doute la Commission a-t-elle eu l’imprudence de choisir une formule, évasive, peu claire (« étude de la faisabilité ») qu’elle pourrait présenter prochainement. D’où l’injonction ferme et ironique de Guy Verhofstadt de « réécrire le texte ». Une phrase incompréhensible a donc estimé le chef de file des libéraux qui a demandé à la Commission de préciser : « s’agit-il de rendre plus strictes les dispositions actuelles ? Si oui alors notre groupe pourra éventuellement vous soutenir. Mais s’il s’agit de créer un nouveau système, le Parlement se battra contre cela » a prévenu Guy Verhofstadt. D’autres députés, perplexes,(comme Sylvie Guillaume) ne savaient qui croire et que croire. Avec sa fougue bien connue Daniel Cohn-Bendit mettait en garde  sur un ton dramatique : « le contrôle aux frontières sera un contrôle de faciès. Les blancs çà rentrent, les bronzés çà ne rentrent pas ». Pour lui ce débat est simplement « de la propagande ». « 25 000 personnes arrivées dans l’UE,  et on nous parle d’insécurité ! » On peut très bien se répartir ces 25 000 personnes et il a réclamé pour ces migrants « un permis temporaire valable pour aller dans toute l’UE ». Martin Schulz, chef de file des socialistes, affirme de façon péremptoire la discussion actuelle sur la réforme ou la refonte des règles Schengen est tout d’abord « excessive et déplacée ». Et de préciser que « 25 000 personnes arrivées dans l’UE, ce n’est pas une crise » en comparaison notamment avec les 400 000 refugiés que la Tunisie a accueillis depuis le début de la guerre de Libye. Pour Martin Schulz rien ne justifie aujourd’hui que l’on remette en cause l’acquis Schengen en « cédant aux tendances populistes de deux chefs d’Etat ». Il a rappelé que les règles actuelles de l’espace de Schengen permettent d’ailleurs déjà de rétablir des contrôles aux frontières internes ». Pour lui la Commission n’aurait jamais dû accepter d’ouvrir ce débat. Des perspectives quasi apocalyptiques étaient brandies par les uns et les autres pour le cas où des contrôles seraient rétablis. Pour d’autres l’ambiguïté du texte n’existait pas : la Commission donnait une réponse pragmatique, la nécessité créait seule  l’obligation lorsqu’un Etat se montrait défaillant et il est raisonnable d’autoriser les Etats à limiter les conséquences des défaillances des Etats. Manfred Weber qui parlait au nom du groupe PPE, « la Suède a, elle, accueilli beaucoup plus de migrants que les 25000  habituellement cités et personne à ce moment là n’a demandé à changer Schengen (…) il est fort dommageable qu’on ait aujourd’hui ce débat’. Il a appelé aussi les Etats membres de Schengen de ne pas mettre sur la touche les pays candidats, à savoir la Roumanie et la Bulgarie : « si tous les critères sont remplis, alors ils doivent rentrer ». Il ne saurait y avoir deux poids et deux mesures. Pour le « rapporteur Schengen » au sein du Parlement européen, Carlos Coelho, le problème actuel est en effet moins dans « les lacunes du système en lui-même » que dans le fait que « les Etats n’assument pas  leurs responsabilités et c’est dans ce sens que doit travailler la Commission’. Il refuse tout recul et tout affaiblissement de l’espace de libre circulation pour les citoyens.

 Le préambule du président de la Commission (lire ci-dessous la déclaration) et la déclaration de la présidence hongroise (cf. ci-dessous le texte de la déclaration) auraient dû avoir des vertus apaisantes. Ces déclarations ont été  peu entendues de la part de députés bien résolus à l’avance à en découdre et il importait peu que José Manuel Barroso ait déclaré qu’il « ne s’agit pas pour les Etats de trouver un moyen de réintroduire les contrôles aux frontières. Ces options existent déjà »Il importait peu que Cecilia Malmström tente d’apporter quelques clarifications apaisantes : Schengen une conquête magnifique, le renforcement des contrôles s’appuierait sur une approche européenne et sur la base des législations actuelles en évitant toute manœuvre unilatérale d’un Etat membre. Si cette exégèse ne suffisait pas, la Commission était prête à clarifier davantage l’interprétation d’un texte à travers des « lignes directrices »  ou des recommandations. Le fait de mettre en place « un mécanisme européen » serait alors un progrès, a-t-elle observé, puisqu’il mettrait un terme aux pratiques unilatérales, arbitraires et improvisées des Etats membres. Des pistes existent, chacun  connait les différentes options : communications interprétatives,  révision du Code frontière Schengen et de son article 23 sur la clause de sauvegarde ou l’incorporation de modification aux textes législatifs actuellement en préparation et déjà dans le pipe-line de la procédure législative sur le système d’évaluation Schengen dont Nea Say a rendu compte récemment (cf. Nea say N° 107).Une solution législative n’est pas absolument nécessaire, mais si l’option législative est retenu la codécision sera inévitablement au rendez-vous et le Parlement européen ,nous le savons (cf. les travaux de la commission LIBE du 4 mai), sera particulièrement vigilant avec l’appui de la Commission sur la forme légale que prendra ce mécanisme.

Communication de la Commission :  une meilleure gestion des migrations vers l’Union européenne (Résumé)

La communication se situe dans le prolongement du Pacte européen pour l’immigration et l’asile dont elle reprend les cinq engagements : organiser l’immigration légale, lutter contre l’immigration irrégulière, renforcer le contrôle aux frontières, mettre en place un régime d’asile européen et créer un partenariat global pour les migrations et le développement autour du concept de co-dévelopement. Les initiatives couvrent donc plusieurs aspects des migrations, à savoir: un renforcement des contrôles aux frontières et de la gouvernance de Schengen, le parachèvement du régime d’asile européen commun, une migration légale mieux ciblée, un échange des meilleures pratiques en vue d’une intégration fructueuse des migrants, ainsi qu’une approche stratégique des relations avec les pays tiers sur la question des migrations. Ces initiatives s’ajoutent aux mesures urgentes et à court terme déjà prises par la Commission pour faire face à la situation migratoire en Méditerranée et aux pressions migratoires auxquelles sont soumis les États membres limitrophes.

Pour la Commission l’Union a de toute évidence besoin d’une politique commune solide en matière d’asile et de migration, besoin rendu d’autant plus criant par les événements historiques qui se sont déroulés ces derniers mois en Afrique du Nord. L’Union doit se montrer digne de la vocation qui est sienne,souligne la Commission, celle d’offrir un refuge aux personnes ayant besoin d’une protection, tout en manifestant sa solidarité à l’égard des pays d’Afrique du Nord qui accueillent actuellement la grande majorité des migrants originaires de Libye et à l’égard des États membres de l’UE confrontés à un afflux de migrants arrivant par la mer. Il est tout aussi évident que l’Union tirerait avantage d’une certaine quantité d’immigration de main-d’oeuvre ciblée qui contribuerait à combler les déficits de main-d’oeuvre dans de nombreux secteurs et parerait au déclin attendu de sa population en âge de travailler au cours des prochaines années. Les migrations n’en doivent pas moins être bien gérées, ce qui implique d’assurer des contrôles frontaliers efficaces et de procéder au retour des migrants irréguliers. Cela signifie également qu’aux yeux de la Commission on ne peut laisser les États membres situés à nos frontières extérieures faire face seuls à des situations migratoires exceptionnelles. Il en résulte aussi la nécessité de mettre en place des partenariats pour la migration et la mobilité avec les pays tiers de manière à pouvoir travailler ensemble. La Commission souligne tout particulièrement qu’il faut garder ces objectifs à long terme très présents à l’esprit lorsqu’il faut répondre aux besoins plus urgents générés par les évènements actuels  en Afrique du Nord.

Si les événements survenus dans le Sud de la Méditerranée sont porteurs d’espoir d’une vie meilleure pour des millions de personnes, ils ont également provoqué le déplacement de plus de 650 000 personnes fuyant les violences en Libye. Les demandeurs d’asile arrivés à ce jour en Europe sont encore peu nombreux. C’est  plus de 25 000 personnes ont décidé d’aller chercher une vie meilleure dans l’Union. Certains États membres de l’UE sont plus directement exposés que d’autres aux arrivées massives de migrants, mais cette situation ne peut être gérée au seul niveau national et nécessite la mobilisation de l’ensemble des États membres de l’UE.

Les évènements récents ont également suscité des préoccupations quant au fonctionnement du système Schengen. La libre circulation des personnes entre les pays de l’espace Schengen est une réalisation de première importance sur laquelle la Commission n’est pas disposée à revenir, mais qu’il faut au contraire renforcer. C’est pourquoi , rappelle la Commission, elle a déjà proposé d’améliorer le mécanisme d’évaluation pour assurer le contrôle efficace de nos frontières extérieures. Pour préserver la stabilité de l’espace Schengen, il pourrait s’avérer également nécessaire de prévoir la réintroduction temporaire de contrôles limités aux frontières intérieures dans des conditions qui resteraient très exceptionnelles, comme dans le cas où une partie des frontières extérieures est soumise, de manière inattendue, à de fortes pressions».

L’Union européenne a apporté une réponse que la Commission qualifie de rapide à ces défis, en utilisant à cette fin les outils opérationnels et financiers à sa disposition. Des ressources ont été mobilisées pour gérer l’urgence humanitaire engendrée par l’afflux soudain de réfugiés et de personnes déplacées dans les pays limitrophes de la Lybie. En combinaison avec les fonds fournis sur une base bilatérale, ce soutien a permis d’offrir un refuge temporaire aux réfugiés et personnes déplacées, de répondre à leurs besoins élémentaires et d’aider beaucoup d’entre eux à retourner dans leur pays d’origine. FRONTEX a lancé une opération conjointe (dite «Hermès 2011») destinée à aider l’Italie à faire face à la situation dans laquelle l’a plongée l’arrivée de migrants et de réfugiés sur son littoral. EUROPOL a déployé une équipe d’experts en Italie, afin d’aider les autorités répressives italiennes à identifier d’éventuels trafiquants d’être humains parmi ces migrants illégaux. Les États membres les plus exposés aux flux croissants de réfugiés et de migrants illicites ont également bénéficié d’une aide financière.

Bien que la réponse de l’UE à la situation d’urgence ait couvert tous les aspects du problème, la crise actuelle a mis en lumière le fait qu’il reste des marges d’action importantes pour pouvoir mieux gérer les situations de ce type et, de façon plus générale, les migrations. La Commission propose donc une série d’initiatives portant sur les aspects suivants:

      -. le parachèvement du régime d’asile européen commun pour 2012, dans le respect des valeurs fondamentales et des obligations internationales incombant à l’Union;

      -. le renforcement des contrôles aux frontières et de la gouvernance de Schengen, pour faire face à l’immigration illégale, garantir que chaque État membre contrôle efficacement sa portion des frontières externes de l’Union, en conformité avec l’esprit et la lettre du droit de l’UE, et générer une confiance en l’efficacité du système mis en place par l’UE pour la gestion des migrations;

      -. des migrations légales vers l’UE mieux ciblées, en vue de faciliter l’immigration de personnes possédant les compétences nécessaires pour l’aider à combler les déficits prévus de main d’œoeuvre et de compétences et parer au déclin prévu de sa population en âge de travailler;

      -. le partage des meilleures pratiques dans les États membres en ce qui concerne l’intégration des immigrants légaux dans l’UE, de manière à maximiser les avantages économiques de l’immigration et à assurer l’harmonie sociale dans l’Union;

      -. une approche stratégique des relations avec les pays tiers sur les questions liées aux migrations, visant à faciliter la circulation des personnes par une amélioration des possibilités de migration légale, combinée à des mesures de prévention des migrations illégales.

Quelles seront les prochaines étapes ?

La communication de la Commission orientera les débats lors du Conseil extraordinaire Justice et affaires intérieures du 12 mai prochain, qui seront suivis d’une discussion sur les migrations lors du Conseil européen du 24 juin. Des initiatives connexes seront présentées dans les semaines et mois à venir, notamment un train de mesures «migrations» qui seront soumises au Collège pour adoption le 24 mai.  La Communication comprend un calendrier détaillé qui se déroule sur plusieurs mois .

 Pour plus d’informations

       -. Texte de la communication de la Commission (FR) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/1_FR_ACT_part1_v4.pdf

 (EN) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/1_EN_ACT_part1_v11.pdf

     – . Discours du président Barroso devant le Parlement européen, le 10 mai «,Migration flows and asylum and their impact on Schengen » http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/322&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr

      -. Déclaration de la présidence hongroise, Mme Enokö Györi http://www.eu2011.hu/fr/news/la-presidence-defend-les-acquis-de-schengen

      -. MEMO/11/273 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/273&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

      -. MEMO/11/226 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/226&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr

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