Le Parlement européen invite, de longue date, la Commission à proposer de nouveaux textes législatifs sur la confiscation. Dans son rapport d’initiative adopté en octobre 2011, le Parlement a notamment souligné la nécessité de disposer de nouvelles règles sur l’utilisation efficace de la confiscation élargie et de la confiscation en l’absence de condamnation, des règles permettant la confiscation des avoirs transférés à des tiers. De plus, le Parlement a prôné l’introduction, dans les systèmes nationaux, d’instruments permettant d’alléger, sur le plan du droit pénal, civil ou fiscal, la charge de la preuve concernant l’origine des avoirs détenus par une personne reconnue coupable d’une infraction liée à la criminalité organisée. Cette invitation a été renouvelée dans le rapport Iaconnello issue des travaux de la cimmission spéciale Du Parlement européen CRIM (cf. Nea say)
Contexte. Le 12 mars 2012, la Commission européenne a présenté la proposition de directive concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l’Union européenne. Cette directive fixe des règles minimales à l’intention des États membres en ce qui concerne le gel et la confiscation des avoirs d’origine criminelle par les moyens suivants: confiscation directe, confiscation en valeur, confiscation élargie, confiscation en l’absence de condamnation et confiscation des avoirs de tiers.
Le rapport Macovei vise à renforcer toutes les dispositions concernant la confiscation en l’absence de condamnation et la confiscation élargie afin de les rendre plus efficaces et réellement aptes à empêcher que les produits du crime ne servent à commettre d’autres crimes ou ne soient réinvestis dans des activités légales.
Au niveau européen, les systèmes actuels de confiscation en l’absence de condamnation ont été débattus tant devant les tribunaux nationaux que devant la Cour européenne des droits de l’homme et ils ont été jugés compatibles avec les exigences constitutionnelles nationales et celles de la Cour européenne, dès lors qu’ils sont adoptés par une autorité judiciaire, dans le plein respect des droits de la défense et des tiers de bonne foi, et qu’ils peuvent être contestés devant un tribunal. Ces garanties de base ont également été introduites dans la directive à l’examen.
Les dispositions concernant la confiscation élargie ont été renforcées de manière à établir une norme minimale qui n’aille pas en deçà du seuil garanti par la décision-cadre 2005/212/JAI.
Cadre juridique. Le cadre juridique actuel de l’UE en matière de gel et de confiscation des produits du crime est constitué de quatre décisions-cadres du Conseil et d’une décision du Conseil:
-la décision-cadre 2001/500/JAI, qui fait obligation aux États membres de permettre la confiscation, d’autoriser la confiscation en valeur lorsque les produits directs du crime ne peuvent pas être appréhendés, et de veiller à ce que les demandes émanant des autres États membres soient traitées avec le même degré de priorité que celui accordé aux procédures intérieures;
-la décision-cadre 2005/212/JAI, qui harmonise les lois en matière de confiscation. La confiscation ordinaire, y compris la confiscation en valeur, doit être prévue pour toutes les infractions passibles d’une peine privative de liberté d’une durée maximale d’un an. La confiscation élargie doit être prévue pour certaines infractions graves, lorsqu’elles sont «commises dans le cadre d’une organisation criminelle»;
-la décision-cadre 2003/577/JAI, qui prévoit la reconnaissance mutuelle des décisions de gel;
-la décision-cadre 2006/783/JAI, qui prévoit la reconnaissance mutuelle des décisions de confiscation; ainsi que
-la décision 2007/845/JAI du Conseil relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres, qui fait obligation aux États membres de mettre en place ou de désigner des bureaux nationaux de recouvrement des avoirs pour exercer la fonction de points de contact centraux à l’échelle nationale qui facilitent, par une coopération renforcée, le dépistage le plus rapide possible des avoirs d’origine criminelle sur le territoire de l’UE.
Ces instruments ont été mis au point principalement pour combattre la grande criminalité organisée. Toutefois, exceptées les dispositions concernant la confiscation élargie, le cadre actuel de droit pénal matériel de l’UE s’applique à la confiscation des produits de toute infraction pénale passible d’une peine privative de liberté d’une durée supérieure à un an.
Objectifs de la directive. La directive à l’examen vise à faciliter la confiscation et le recouvrement par les autorités des États membres des gains tirés de la grande criminalité transfrontière organisée. Son objectif est triple: s’attaquer aux incitations financières qui motivent la criminalité, protéger l’économie légale contre l’infiltration par les réseaux criminels et la corruption, et restituer les gains d’origine criminelle aux autorités publiques qui fournissent des services aux citoyens.
Les groupes criminels organisés sont des entreprises illégales conçues pour générer des gains. Ils se livrent à une multitude d’activités criminelles transfrontières, telles que le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains, le trafic d’armes et la corruption, qui génèrent d’immenses profits.
Selon des estimations des Nations unies, le montant total des produits du crime à l’échelle mondiale a atteint près de 2 100 milliards d’USD en 2009, soit 3,6 % du PIB mondial. Il n’existe pas d’estimation fiable de l’ampleur des gains d’origine criminelle dans l’Union européenne, mais la Banque d’Italie a estimé à 150 milliards d’euro les produits de la criminalité organisée qui ont été blanchis en 2011 dans ce pays.
Les gains tirés de ces activités sont blanchis et réinvestis dans des activités légales. Les groupes criminels organisés dissimulent et réinvestissent une fraction croissante de ces avoirs dans des États membres autres que celui dans lequel l’infraction est perpétrée. Ceci affaiblit la capacité de l’UE à combattre la grande criminalité organisée transfrontière sur le territoire et nuit au fonctionnement sans heurts du marché intérieur en faussant la concurrence avec les entreprises légales et en sapant la confiance dans le système financier. Enfin, la grande criminalité organisée prive les gouvernements nationaux et le budget de l’UE de recettes fiscales.
En conséquence, les États membres devraient tous être doté d’un régime efficace de gel, gestion et confiscation des avoirs d’origine criminelle s’appuyant sur le dispositif institutionnel et les ressources financières et humaines nécessaires. Or, bien qu’elle soit réglementée par le droit de l’EU et les législations nationales, la confiscation des avoirs d’origine criminelle reste insuffisamment développée et n’est pas mise en œuvre autant qu’elle pourrait l’être. Le montant total récupéré dans l’UE sur de tels avoirs demeure modique par rapport aux profits estimatifs des groupes criminels organisés. Par exemple, en 2009, les avoirs confisqués se sont élevés à 185 millions d’euro en France, 154 millions de GBP au Royaume-Uni, 50 millions d’euro aux Pays-Bas et 281 millions d’euro en Allemagne.
Parce qu’elle soit un outil efficace dans la lutte contre la grande criminalité organisée, la confiscation des avoirs d’origine criminelle s’est vue accorder une priorité stratégique au niveau de l’UE. Le programme de Stockholm de 2009 demande ainsi aux États membres et à la Commission de rendre plus efficace la confiscation des avoirs d’origine criminelle et de renforcer la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs.
Dans ce contexte, la Commission a proposé une directive fixant des règles minimales à l’intention des États membres en ce qui concerne le gel et la confiscation des avoirs d’origine criminelle par les moyens suivants: confiscation directe, confiscation en valeur, confiscation élargie, confiscation en l’absence de condamnation (dans des circonstances bien précises) et confiscation des avoirs de tiers.
L’adoption de ces règles minimales fera progresser l’harmonisation des régimes en vigueur dans les États membres en matière de gel et de confiscation et, partant, renforcera la confiance mutuelle et l’efficacité de la coopération transfrontière.
Vers l’approbation de la directive. La Commission des libertés civiles (LIBE) du Parlement européen a confirmé, le dernier mardi 17 décembre, en l’adoptant (44 voix pour, 1 contre, 1 abstention), le compromis trouvé avec le Conseil fin novembre sur le gel et la confiscation des avoir des groupes criminels.
La directive permettra aux autorités nationales compétentes de confisquer et recouvrer les profits générés par le crime organisé. Les États pourront décider de la réutilisation de ces biens, l’Italie les réutilisant par exemple à des fins caritatives. En outre, cela permettra aux États membres de confisquer des biens d’une personne qui aurait été condamné par contumace, qui se serait enfuie ou serait portée disparu. Il sera également possible de confisquer des avoirs d’un suspect ou d’un accusé qui auraient été transférés à une tierce personne pour éviter la confiscation, pratique qui s’avère assez fréquente.
L’accord permettra, entre autres, aux États membres de confisquer le biens acquis dans le cas de corruption active et passive dans le secteur privé, des cas de corruption impliquant des fonctionnaires des institutions de l’UE ou des États membres, la participation à une organisation criminelle, la pornographie enfantine ou la cybercriminalité. Le texte de l’accord prévoit également une clause de révision permettant à la Commission d’ajouter de nouvelles infractions à la liste de celles à laquelle s’applique la confiscation.
Le texte adopté en LIBE sera mis au vote en plénière en février 2014. La directive entrera en vigueur dans les prochains mois, une fois l’adoption formelle obtenue au PE et au Conseil. Les États auront 30 mois pour la transposer. L’Irlande en fait partie mais le Royaume-Uni et la Danemark sont en dehors de la législation.
Cesare Tanda
Pour en savoir plus:
-. Report MACOVEI on freezing and confiscation of proceeds of crime in the European Union (A7-0178/2013) as adopted on 7 May 2013 in LIBE committee: (EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/a7/p7_a(2013)0178_/p7_a(2013)0178_en.pdf(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/a7/p7_a(2013)0178_/p7_a(2013)0178_fr.pdf
-. Amendments 33 – 177 (MACOVEI):
(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/923/923342/923342en.pdf
(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/923/923342/923342fr.pdf
-. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the freezing and confiscation of proceeds of crime in the European Union:(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2012)0085_/com_com(2012)0085_en.pdf (FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2012)0085_/com_com(2012)0085_fr.pdf
-. Projet de Directive, texte consolidé:Directive of the European Parliament and of the Council on the freezing and confiscation of proceeds of crime in the European Union:http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/consolidated_text_/consolidated_text_en.pdf
-.Décision-cadre 2001/500/JAI: (EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:182:0001:0002:EN:PDF (FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:182:0001:0002:fr:PDF
-.Décision-cadre 2005/212/JAI: (EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:068:0049:0051:EN:PDF (FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:068:0049:0051:FR:PDF
-. Décision-cadre 2003/577/JAI: (EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriSer/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:196:0045:0055:EN:PDF (FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:196:0045:0055:FR:PDF
-. Décision-cadre 2006/783/JAI: (EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:328:0059:0078:EN:PDF (FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:328:0059:0078:FR:PDF
-.Décision 2007/845/JAI: (EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:332:0103:0105:EN:PDF (FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:332:0103:0105:FR:PDF