Le 3 novembre 2014, la commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures du Parlement européen a reçu le nouveau directeur de la DG Affaires intérieures de la Commission européenne, Matthias Ruete, pour un échange de vues sur l’application des accords de libéralisation des visas en vigueur entre l’Union européenne et certains pays tiers et les négociations en cours sur ce sujet entre l’Union et dix-sept pays supplémentaires. Le représentant a d’abord rappelé l’importance de la politique de visas pour permettre davantage de mobilité au sein de l’UE, entre l’UE et les pays tiers mais aussi pour s’assurer que les citoyens européens soient bien traités lorsqu’ils se rendent dans des pays tiers.
Le point sur les négociations lancées récemment et le programme à venir
Le 20 mai 2014, le règlement 509/2014 du Parlement européen et du Conseil est entré en vigueur. Il modifie le règlement 539/2001 du Conseil, notamment ses annexes, dans lesquelles figurent deux listes : la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visas pour franchir les frontières extérieures des Etats membres et la liste des pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation. Par le règlement modificatif, dix-neuf pays sont passés de la première à la deuxième liste : la Colombie, la Dominique, les Émirats arabes unis, la Grenade, Kiribati, les Îles Marshall, la Micronésie, Nauru, Palau, le Pérou, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, les Îles Salomon, les Samoa, le Timor-Oriental, les Tonga, Trinité-et-Tobago, les Tuvalu, et le Vanuatu. Le règlement modificatif précise cependant que l’exemption de l’obligation de visa pour les ressortissants de ces dix-neuf pays ne s’appliquera qu’à partir de la date d’entrée en vigueur d’un accord sur l’exemption de visa à conclure par chacun de ces pays avec l’Union européenne. Ainsi, en juillet dernier, la Commission a présenté au Conseil une recommandation pour ouvrir des négociations en ce sens avec dix-sept de ces pays. Cette recommandation a été acceptée. La Colombie et le Pérou ne figuraient pas dans la liste arrêtée en juillet mais, à la fin du mois d’octobre, suite à un rapport favorable de la Commission, le Conseil a autorisé le lancement des négociations avec ces deux pays aussi.
- Ruete a précisé que le contenu de l’accord avec les dix-neuf pays sera en principe identique et que les négociations se décomposent en trois groupes : elles ont déjà commencé avec les Emirats Arabes Unis, commencent cette semaine avec les cinq pays des Caraïbes (la Dominique, la Grenade, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Trinité-et-Tobago) et la semaine prochaine avec les onze pays du Pacifique c’est-à-dire les onze autres pays de la liste (cela a logiquement pris un peu de retard pour la Colombie et le Pérou mais démarrera bientôt).
L’objectif est de conclure ces accords au cours de l’année 2015. Il y aura donc de nouvelles discussions d’ici là entre la Commission, le Conseil et le Parlement sur ce sujet.
Un débat nourri sur l’application du principe de réciprocité
Le règlement 851/2005 du Conseil du 2 juin 2005 prévoit un mécanisme de réciprocité pour les cas où un pays dont les ressortissants sont exemptés de l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des Etats membres de l’UE (liste établie dans le règlement 539/2001, aujourd’hui 509/2014) maintiendrait ou instaurerait une obligation de visa pour les ressortissants d’un ou de plusieurs États membres. Ce mécanisme a été révisé par le règlement (UE) n° 1289/2013 du 11 décembre 2013, entré en vigueur le 9 janvier 2014, modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil.Agustín Diaz de Mera García Consuegra (PPE, Espagne), rapporteur sur la révision du règlement 539/2001, a souligné que cette question de la non réciprocité avec les tiers a été l’un des aspects les plus problématiques lors de cette révision). C’est un point qui a occupé une partie de l’échange de vues (suite à une question de Juan Fernando López Aguilar (S&D, Espagne) notamment).
Ruete a rappelé la procédure pour aboutir à une suspension d’un accord au motif du non respect de la réciprocité. D’abord, il faut une notification des États membres au Parlement européen, au Conseil et à la Commission des cas existants ou nouveaux d’instauration d’une obligation de visa par un pays avec qui un accord est en vigueur. La Commission doit alors entamer des démarches auprès du pays tiers en cause en vue du rétablissement de l’exemption de visa. Au plus tard 6 mois après la date de publication des notifications et ensuite à intervalles réguliers de maximum 6 mois, la Commission doit soit adopter un acte d’exécution portant suspension temporaire de l’accord (pour une période de six mois au maximum) soit faire un rapport évaluant la situation et exposant les raisons pour lesquelles elle a décidé de ne pas suspendre l’exemption de l’obligation de visa. Si le pays tiers n’a pas levé l’obligation de visa dans un délai de 24 mois à compter de la date de publication, la Commission adopte un acte délégué portant suspension temporaire de l’exemption de visa, pour une période de 12 mois, à l’égard des ressortissants de ce pays tiers.
Ruete a indiqué que la Commission était favorable à ce mécanisme révisé qui permet d’ « établir une plus grande solidarité entre les États membres dans la mise en œuvre de la politique commune des visas et prévoit une réaction plus rapide et plus efficace lorsqu’un pays tiers figurant sur la liste positive introduit ou maintient une obligation de visa pour un ou plusieurs États membres ». Le règlement 539/2001 a déjà été révisé en 2014 et pourtant il y a déjà des demandes de nouvelle révision mais ce n’est pas la priorité immédiate de la Commission bien que M. Ruete ait dit qu’ « en 2015 il nous faudra présenter une nouvelle proposition législative pour amender le règlement 539/2001 ».
Cinq Etats membres (la Bulgarie, la Croatie, Chypre, la Pologne et la Roumanie) ont notifié des cas de non réciprocité avec cinq pays tiers : l’Australie, le Canada, les Etats-Unis, le Japon et le Brunei Darussalam. Dès lors, l’Union a deux options : suspendre l’accord ou faire un rapport sur la situation. M. Ruete est conscient qu’un rapport risque de ne pas être suffisant car au bout du compte, il faudra bien une décision concrète qui sera la suspension. Ce qui a été choisi est donc une approche orientée sur des réunions tripartites entre la Commission, les Etats membres concernés et les Etats tiers concernés en plus des rapports. Ceci a été accepté par les pays tiers et a été jugé très productif par M. Ruete. Les premières réunions ont eu lieu au printemps et à l’été 2014, et, selon M. Ruete, le dialogue trilatéral permet de comprendre, pour certains Etats membres, les difficultés qui se posent et d’échanger avec des Etats tiers qui ont des positions plus ou moins rigides. Il y aura de nouveau des réunions de ce type d’ici la fin de l’année. Un premier rapport a été fait qui ne recommande pas la suspension temporaire de la dérogation en matière de visas mais plutôt la poursuite du dialogue. Le député Csaba Sógor (PPE, Roumanie) a regretté cette solution.
A terme, s’il n’y a pas d’amélioration, peut être y aura-t-il besoin de mettre en œuvre des sanctions et de suspendre l’accord a répondu M. Ruete mais « nous avons un an et demi ou deux pour nous pencher sur la situation » a-t-il ajouté. Il a fixé l’échéance à avril 2016 avant de passer à une suspension et rappelé qu’il n’y avait pas de demande en ce sens des Etats membres pour l’instant et que la stratégie était de poursuivre les échanges avec les pays tiers pour qu’il y a ait une compréhension mutuelle.
Les députés ont aussi profité de la venue du directeur de la DG affaires intérieures pour revenir sur un point qui a fait débat entre les institutions. Il s’agit du recours en annulation du règlement n° 1289/2013 introduit par la Commission devant la Cour de justice. La Commission estime que « le colégislateur n’a pas respecté le traité (articles 290 et 291 du TFUE) lorsqu’il a décidé le recours à la procédure des actes délégués pour rétablir temporairement l’obligation de visa, au terme d’un délai de 24 mois à compter de la publication des notifications des États membres, pour les ressortissants d’un pays tiers qui n’assurerait pas encore la pleine réciprocité en matière de visas avec tous les États membres de l’UE » (extrait du rapport de la Commission évaluant la situation de non réciprocité avec certains pays tiers dans le domaine de la politique des visas, cf « pour en savoir plus »). M. Diaz de Mera a regretté qu’après un long débat parlementaire, la Commission ait choisi de faire un recours auprès de la Cour de justice de l’UE. Cela laisse, selon lui, une impression négative et il a demandé à la Commission de retirer son recours. M. Ruete a rétorqué que c’était davantage débat sur les principes qui a poussé la Commission a agir ainsi. Le problème portait sur l’utilisation des actes délégués et d’exécution, « c’est donc plus un débat d’ordre constitutionnel (…) et non le fond en lui-même » qui pose problème a-t-il conclu. Ainsi, il n’envisage pas de retirer ce recours et s’est engagé à ce que la Commission applique fidèlement l’accord entre le Conseil et le Parlement tant que l’arrêt de la Cour n’a pas été rendu.
Des évolutions contrastées dans les discussions avec les voisins de l’Union :
López Aguilar a insisté sur l’aspect politique et pratique des négociations sur les visas ; ce n’est pas seulement un sujet technique mais un sujet qui en dit long sur l’état des relations diplomatiques entre deux pays. M. Ruete rejoint cette approche en affirmant qu’ « avec nos voisins les plus proches, la politique des visas est un instrument (…) d’une importance politique tout à fait significative ». C’est un processus qui a des répercussions dans de nombreux domaines puisque « c’est aussi un instrument très utile pour transformer l’administration publique, le système judiciaire et contrôler les frontières extérieures ».
Le député espagnol a aussi voulu savoir où en étaient les discussions avec quelques pays à l’est de l’Union. M. Ruete a répondu que les négociations avec le Belarus avaient officiellement démarré en début d’année et que, parmi d’autres, il y avait eu une réunion technique en juin à Minsk. Les discussions sont donc ouvertes, « dans un bon esprit » selon lui, même s’il existe des divergences sur la forme de l’accord futur. Une prochaine rencontre est prévue à Bruxelles fin novembre. Avec la Moldavie et l’Ukraine la libéralisation des visas a sans doute été un des résultats les plus tangibles des derniers mois, a ajouté M. Ruete. A l’inverse, avec la Russie, l’arrêt du dialogue sur la libéralisation des visas a été l’un des signes les plus visibles des sanctions consécutives à l’action russe en Crimée.
Notamment par l’intermédiaire d’une question de Marie-Christine Vergiat (GUE/France), la discussion s’est aussi portée sur les pays du sud de la méditerranée. Selon la députée française, « on est loin du partenariat, on voit bien les obligations qui pèsent sur les pays tiers mais pas trop ce qu’ils en tireront ». Dès lors, elle s’est dite non étonnée de l’attitude du Maroc, dont M. Ruete avait précédemment parlé. En effet, il avait expliqué que le Maroc a, à plusieurs reprises, ces derniers mois, annulé des sessions de négociations pour des accords de facilitation ce qui lui fait penser que ce pays a des réticences pour discuter de cela. Concernant la Tunisie, Mme Vergiat a déploré le fait que les premières discussions répondent mal aux besoins des tunisiens en matière de mobilité (pour l’instant, le Conseil discute des directives de négociations pour la facilitation des visas et la Commission espère avoir des instructions d’ici la fin d’année et pouvoir commencer à discuter début 2015 en même temps que les accords de réadmission). Elle estime qu’il faudrait pourtant être particulièrement attentif à ce pays car c’est un des rares pays arabes qui se porte le mieux après son « printemps ».
C’est tout l’inverse avec la Turquie, avec qui, selon Mme Vergiat, le donnant/donnant apparaît plus dans les discussions ; il est dès lors logique que ces dernières avancent bien. Ceci a été confirmé par M. Ruete qui juge, en effet, que la pleine ratification de l’accord de réadmission est une vraie avancée. Ceci sera d’autant plus bénéfique pour les relations entre l’Union et la Turquie que le processus de facilitation des visas est l’un des principaux moteurs de leur dialogue et est très bien accueilli par les autorités turques.
En conclusion, M. Ruete estime que le débat doit être large avec les pays du sud de la méditerranée car « nous devons tenter d’avoir un débat sur les visas et les accords de réadmission » et qu’il doit effectivement y avoir une approche donnant/donnant afin que les parties trouvent une raison de se lancer dans les négociations. Cela, explique-t-il, fera l’objet de discussions avec Mme Mogherini et tous les commissaires concernés par les relations extérieures et l’immigration.
Toujours dans les relations avec les pays du sud, le président de la commission LIBE, Claude Moraes (S&D, Royaume-Uni), a introduit une brève parenthèse sur les visas humanitaires. M. Ruete a expliqué qu’il s’agirait de visas accordés par les Etats membres puisqu’il s’agit de séjours plus longs que les 90 jours des visas Schengen. Il a expliqué qu’il fallait redoubler d’efforts vis-à-vis de l’Afrique du Nord, de la Syrie, de la Jordanie, du Liban et de la Turquie ; cette question suppose aussi d’avoir un débat avec les Etats membres pour voir dans quelle mesure ils sont prêts à accueillir des réfugiés traversant la méditerranée.
La situation particulière des deux pays d’Amérique du Sud impliqués dans les négociations : la Colombie et le Pérou
Rappelons que, dans la recommandation du mois de juillet, il n’était pas prévu d’entamer les négociations avec la Colombie et le Pérou mais que, suite à un rapport de la Commission du 29 octobre dernier, ils ont été intégrés. M. Diaz de Mera a félicité la Commission pour la qualité de son rapport et le respect de son engagement de le présenter avant la fin de la Commission Barroso. Le député espagnol appelle la Commission à poursuivre de telles démarches et à demander une autorisation pour entamer les négociations bilatérales avec les deux pays comme elle l’a fait avec les autres. López Aguilar a, lui, ajouté que, reçu le 3 novembre 2014 par la commission AFET, le Président colombien a exprimé les attentes de la Colombie et du Pérou pour que soit conclu un accord de libéralisation des visas avec l’UE.
Le rapporteur Mariya Gabriel (PPE, Bulgarie) a consacré l’ensemble de son intervention à ces deux pays ce qui a permis de rentrer davantage dans le détail. D’abord, elle a reconnu des améliorations sur certains aspects : une plus grande confiance dans les demandeurs de visa, des menaces moindres sur la sécurité, des échanges économiques positifs entre ces deux pays et l’UE et une idée de la réciprocité acceptée par les deux pays. Cependant elle a listé cinq points encore problématiques à ses yeux, auxquels le représentant de la Commission a tenté d’apporter des réponses.
Le premier concerne les passeports biométriques. Mme Gabriel a repris les propos de M. Ruete qui avait dit que la sécurité des documents de voyage était suffisante et que les deux pays étaient prêts à lancer des appels d’offre au deuxième semestre 2014. Elle a donc voulu en savoir plus sur l’avancement de cet appel d’offre et sur la certitude que tout soit réglé avant l’entrée en vigueur de l’accord de libéralisation. M. Ruete a répondu qu’il ne savait pas où en étaient ces procédures d’appel d’offre mais qui si des négociations étaient lancées et un accord trouvé, tout au long des négociations la Commission vérifiera que les critères de sécurité des documents de voyage soient bien remplis.
Le deuxième point avancé par Mme Gabriel concerne les Droits de l’Homme. Il est dit dans le rapport présenté que ces pays ont effectué des progrès en la matière mais il reste des garanties à apporter complète la rapporteuse. Notamment pour le Pérou, dit-elle, car il y a un plan pour la période 2014/2016 mais pas de certitudes ni pour l’après 2016 ni sur le contenu de ce plan. M. Ruete a préféré salué l’existence de ce plan jusqu’à 2016 qui donne au moins quelques indices pour les deux années à venir tout en rappelant que la protection des Droits de l’Homme était un sujet qui exigeait une attention permanente de l’UE.
Le troisième sujet est le trafic de drogues; le rapport dit que les groupes criminels restent une menace pour l’union et, pour ce qui concerne la production et le trafic de drogue, l’exemption de visas risque de donner des facilités aux passeurs de drogue notamment dans le cas de la Colombie, pays particulièrement exposé au trafic. Pour répondre à ces risques, M. Ruete a salué la décision du Président Juncker de confier la responsabilité de la lutte contre la drogue à la DG Home, ce qui dote l’Union de davantage d’instruments et de capacités en la matière. De plus, un travail approfondi sera bien mené avec la Colombie.
Le quatrième point soulevé par Mme Gabriel est celui de la traite des êtres humains. Elle s’inquiète du fait que l’exemption des visas soit susceptible d’augmenter la traite des êtres humains et notamment l’exploitation sexuelle. Le directeur de la DG Affaires intérieures compte sur une coopération avec l’agence Europol pour faire face à ce risque.
Enfin, sur les accords de réadmission : afin de prévenir une hausse des migrants en situation irrégulière, la conclusion d’un accord de réadmission entre l’Union et le Pérou est à envisager selon la rapporteuse. Interrogé sur l’existence à l’heure actuelle de dispositions à cet égard et des étapes à venir, M. Ruete a répondu que cela sera davantage traité en 2015 et qu’il aurait l’occasion d’en rediscuter avec la commission LIBE à ce moment.
Clément François
Pour en savoir plus :
– Site internet de la Commission européenne : Home affairs, visa policy :
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy/index_en.htm (EN)
– Rapport de la Commission du 10.10.2014 évaluant la situation de non-réciprocité avec certains pays tiers dans le domaine de la politique des visas
– Règlement 539/2014 du Parlement et du Conseil du 15 mai 2014 modifiant le règlement (CE) no 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation :
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0509&from=FR (FR)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0509&from=FR (EN)
– Règlement 1289/2013 du Parlement et du Conseil du 11 décembre 2013 modifiant le règlement (CE) no 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation :
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0074:0080:FR:PDF (FR)
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0074:0080:EN:PDF (EN)
– Entrée en vigueur des accords de réadmission UE-Turquie : un personnage aux mille facettes (article EULogos) : http://europe-liberte-securite-justice.org/2014/10/09/entree-en-vigueur-des-accords-de-readmission-ue-turquie-un-personnage-aux-mille-facettes/
– Communiqué de presse de la Commission européenne du 29.10.2014 : La Colombie et le Pérou remplissent les critères pour un accès sans visas à l’espace Schengen :
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1208_fr.htm (FR)
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1208_en.htm (EN)
– Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le respect par la Colombie des critères applicables en vue de la négociation d’un accord d’exemption de visa entre l’Union européenne et la Colombie :
– Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le respect par le Pérou des critères applicables en vue de la négociation d’un accord d’exemption de visa entre l’Union européenne et le Pérou :
