La lutte contre la fraude et pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne ont récemment acquis une place importante dans l’agenda européen. Il s’agit de contrôler l’utilisation de l’argent public de manière à renforcer la confiance des citoyens en luttant contre la fraude. Dans sa communication du 26 mai 2011 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, la Commission européenne justifie cette stratégie par le fait que depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, « l’Union européenne et les États membres ont l’obligation de combattre toute forme d’activité illégale affectant les intérêts financiers de l’Union. » Ainsi, elle considère que « la protection des fonds européens grâce à une action juridique efficace et uniforme dans l’ensemble de l’Union doit devenir une priorité pour les autorités nationales. » Cette communication, ainsi que le document de travail associé, font état d’une multiplicité de dispositions portant sur des définitions d’infractions et des sanctions pénales. Par conséquent, la Commission a soumis au Conseil – qui rassemble les Ministres des Etats membres – et au Parlement européen, le 11 juillet 2012, une proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal. La proposition entend établir « les mesures nécessaires pour prévenir et combattre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union en définissant des infractions et des sanctions pénales ». Pour l’heure, la procédure législative suit son cours. Enfin, le 17 juillet 2013, une proposition de règlement portant création du Parquet européen a été transmise par la Commission au Conseil.
Cette proposition trouve son fondement dans l’article 86 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui donne au Conseil la possibilité d’instituer un Parquet européen « compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ». A cet égard, le titre du communiqué de presse accompagnant la proposition de la Commission est évocateur : « Protéger l’argent du contribuable contre la fraude ». En effet, le budget de l’Union européenne est en partie financé par un pourcentage du Revenu national brut (somme des revenus perçus et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde) de chaque Etat membre. Les ressources apportées au budget européen par les Etats membres proviennent donc des contribuables nationaux. Pour rappel, le budget européen représente seulement 1% du Revenu national brut de l’Union dans son ensemble et s’élève à 145 milliards d’euros pour 2015. Selon les estimations, la fraude sur le budget européen serait de l’ordre de 500 millions à 3 milliards d’euros par an. Pour mener à bien cette mission de protection de l’argent du contribuable, « le Parquet européen sera une institution indépendante, soumise au contrôle démocratique », peut-on lire dans le communiqué. La Commission justifie la nécessité d’un Parquet européen par le fait qu’en l’état actuel des choses, le niveau de protection est très inégal d’un Etat membre à l’autre. Dans de nombreuses affaires de fraude, aucune poursuite n’est engagée. Quand bien même des poursuites soient engagées, de grandes disparités existent en termes de condamnation. Le taux de recouvrement demeure ainsi très bas et aucune autorité européenne n’existe dans ce domaine qui a pourtant une dimension transfrontalière. Les efforts dispersés des Etats membres de l’Union, ajoutés aux problèmes de coordination, de coopération et d’échange d’informations que doivent surmonter l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et les agences Europol (Agence européenne en matière de répression de la criminalité) et Eurojust (Agence chargée de la coopération judiciaire), empêchent que la lutte contre la fraude soit effective, uniforme et dissuasive sur le territoire de l’Union. Au regard de ces difficultés et d’après l’article 86 pré-cité, l’Union européenne est donc légitime pour agir. Ceci étant, ces disparités ne seront pas totalement réglées avec l’établissement d’un Parquet européen dans la mesure où le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni bénéficieront a priori d’une clause d’exemption ou opt-out, conformément à ce que prévoit le traité de Lisbonne. Ces trois pays ne seront pas concernés par les activités du Parquet européen, sauf s’ils en décident autrement.
Du point de vue du contenu, la proposition de la Commission prévoit l’établissement d’un Parquet européen en tant qu’organe de l’Union doté d’une structure décentralisée. Cette structure, s’appuyant sur les systèmes judiciaires nationaux, serait composée d’un procureur européen et de procureurs européens délégués. L’indépendance du Parquet européen constitue un élément important de la proposition. Elle se matérialise notamment par la remise d’un rapport annuel sur les activités générales du Parquet au Parlement européen, au Conseil et à la Commission européenne. Parmi les objectifs, on remarquera celui de « contribuer au renforcement de la protection des intérêts financiers de l’Union et à la poursuite du développement de l’espace de justice, et renforcer la confiance des entreprises et des citoyens européens dans les institutions de l’Union, tout en respectant l’ensemble des droits fondamentaux consacrés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ». Il s’agit d’établir un système cohérent, efficace et efficient pour l’instruction et la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.
La proposition de la Commission, le 17 juillet 2013, a déclenché la procédure législative. L’article 86 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit qu’en la matière, « le Conseil statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen ». Il s’agit là de ce que l’on appelle une procédure législative spéciale. La proposition de la Commission a ainsi été transmise au Conseil où les négociations sont toujours en cours. Le Parlement européen n’est pas co-législateur comme c’est le cas dans la procédure législative ordinaire. Il pourra accepter ou refuser le texte du Conseil mais ne pourra l’amender. En cas de rejet, l’acte ne sera pas adopté. Cette procédure n’empêche pas le Parlement de formuler des recommandations. C’est d’ailleurs ce qu’il a fait dans sa Résolution du 12 mars 2014. Ainsi, le Parlement européen a fait observer « que la création d’un Parquet européen est de nature à apporter une valeur ajoutée particulière à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, pour autant que tous les États membres y prennent part, étant donné que les intérêts financiers de l’Union et, par conséquent, les intérêts des contribuables européens doivent être protégés dans tous les États membres » et demandé « au Conseil de l’associer étroitement à ses travaux législatifs à travers un échange continu d’informations et une consultation de tous les instants ». Au regard des avancées des négociations, le Parlement européen a adopté le 30 avril dernier un rapport intérimaire par 487 voix pour, 165 contre et 33 abstentions. Dans ce rapport de Monica Macovei (PPE, Roumanie), les eurodéputés ont insisté sur l’indépendance du Parquet européen. A cet égard, ils ont émis des réserves sur la possibilité d’une structure collégiale envisagée par le Conseil. S’il est crucial que le Parquet soit protégé de toute pression politique, établir un organe collégial composé d’un membre par Etat et placé sous l’autorité d’un procureur général n’est pas sans conséquence. De plus, la nécessité de fixer des règles pour la répartition des compétences entre les juridictions nationales et le futur Parquet européen ainsi que de clarifier ses relations avec Eurojust et l’OLAF figurent parmi les recommandations du rapport Macovei. Au cours des débats, les députés européens ont fait valoir que si le Conseil demeurait sourd à leurs recommandations, ils refuseraient d’approuver le projet de règlement. Cela d’autant plus que le Conseil (une fois de plus) n’était pas représenté dans l’hémicycle strasbourgeois, comme l’a déploré Ingeborg Grässle (PPE, Allemagne). Věra Jourová, Commissaire européenne pour la Justice, les Consommateurs et l’Egalité des genres, a indiqué aux députés que la Commission tenait beaucoup à ce que la mise en place du Parquet européen soit possible d’ici 2016, même si les négociations au Conseil demeuraient difficiles. Après cinq trilogues, qui sont des réunions tripartites rassemblant des représentants de la Commission, du Conseil et du Parlement européen, « nous avons beaucoup de mal à faire avancer les choses avec les Etats membres mais nous avons besoin d’un Parquet européen » a abondé l’eurodéputée Ingeborg Grässle. Pour Sylvia-Yvonne Kaufmann (S&D, Allemagne), le rapport intérimaire est un message clair adressé aux Etats membres, « nous n’entendons pas leur donner carte blanche, nous voulons une procédure transparente » a-t-elle expliqué, avant d’ajouter que le Parlement européen devait être associé au choix des personnels de ce futur Parquet européen. Louis Michel (ADLE, Belgique), de son côté, s’est montré plus sévère à l’égard des Etats membres qui selon lui « se réfugient derrière le principe de souveraineté pour ne rien faire » et jouent « un double jeu ». Il semble donc qu’une majorité de députés soit favorable à l’établissement d’un Parquet européen, sous certaines conditions. N’en déplaise à Timothy Kirkhope (ECR, Royaume-Uni) pour qui il faudrait avant tout optimiser les outils déjà disponibles tels que l’OLAF, Eurojust, Europol et le projet de directive sur la protection des intérêts financiers de l’Union. « Une autre loi, une autre agence avec une politique à taille unique pour régler des problèmes diverses, ce n’est pas la meilleure solution » a-t-il indiqué.
La suite au prochain épisode….
Charline Quillérou
Pour en savoir plus
Commission européenne, Communiqué de presse du 17 juillet 2013
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-709_fr.htm (FR)
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-709_en.htm (EN)
Commission, Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen, juillet 2013
EU-LOGOS, « Parquet européen : la Commission dévoile les premiers détails », 5 juillet 2013
Résolution du Parlement européen du 12 mars 2014
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0234+0+DOC+XML+V0//FR (FR)
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0234+0+DOC+XML+V0//EN (EN)
Parlement européen, Fiche technique : Lutte contre la fraude et protection des intérêts financiers de l’Union européenne
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.5.6.html (FR)
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/en/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.5.6.html (EN)