La coopération judiciaire et policière en Europe à l’heure de la guerre en Ukraine

La coopération judiciaire et policière en Europe à l’heure de la guerre en Ukraine

La coopération policière et judiciaire en matière pénale fait partie intégrante de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) mis en place au sein de l’Union européenne depuis le traité d’Amsterdam. Mais celle-ci a grandement évolué depuis, et la guerre aux frontières de l’Union avec l’invasion russe du territoire ukrainien crée un tournant favorable au renforcement de cette coopération.

L’évolution de la coopération en matière judiciaire et policière en Europe

L’Union européenne a connu divers bouleversements à travers son histoire bâtie sur plusieurs traités successifs pour arriver à l’Union des 27 que l’on connaît aujourd’hui. La coopération en matière de police et de justice en Europe est alors un acquis assez récent et qui a elle-même évolué progressivement vers une coopération plus large et plus forte.

Le cadre de la coopération policière et judiciaire

L’espace de sécurité a été inauguré par le Traité de Maastricht en 1992 qui prévoyait dans son article K1-9 la mise en place d’une coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogues et autres formes de criminalité internationale. Le traité intègre ainsi le groupe TREVI dans son troisième pilier « Justice et affaires intérieures » et pose le principe d’un premier office de police européen qui va se traduire par la création d’Europol drogues[1]. Ces compétences en matière policière sont ensuite renforcées par le traité d’Amsterdam en 1997 qui introduit l’ELSJ et intègre l’acquis de Schengen depuis 1985. L’entrée en vigueur du traité deux ans plus tard remplace l’unité Europol drogues par l’office Europol dont les compétences sont progressivement élargies[2]. Le cadre institutionnel de la coopération policière a par la suite été simplifié par le Traité de Lisbonne. Elle est désormais régie selon les articles 87 à 89 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) par la procédure législative ordinaire, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen sont donc compétents en la matière.

La coopération judiciaire en Europe voit également le jour avec le Traité de Maastricht mais ne se développe réellement qu’avec la suppression du système en trois piliers par le Traité de Lisbonne qui soumet l’ensemble des questions relatives à l’ELSJ à la procédure législative ordinaire et renforce notamment les compétences de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)[3]. La coopération pénale vient donc dans un second temps après la coopération policière.

Ces coopérations en matière pénale et policière nécessitent différentes structures pour faciliter leur bonne exécution et la Communauté européenne puis l’Union européenne se sont alors dotées de plusieurs outils comme l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL), le Comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (CESI), le Centre de l’Union européenne pour l’analyse des renseignements (INTCEN), ou encore le Système d’information Schengen (SIS)[4]. Mais nous allons nous concentrer sur les principales et celles qui sont actuellement à l’œuvre face à la crise ukrainienne.

Les outils de la coopération policière et judiciaire

Europol est le principal outil de coopération policière au sein de l’UE. Son rôle est de stimuler et d’accompagner la coopération dans les différentes formes de criminalité internationale. L’agence dispose d’une certaine autonomie de décision, d’une autonomie financière et d’une personnalité juridique. Elle est financée par le budget européen, son siège se situe à La Haye et elle regroupe environ un millier d’agents. Son activité se concentre sur l’échange d’informations entre les Etats membres et la surveillance des menaces à l’échelle européenne, mais elle ne dispose d’aucun moyen de coercition. L’agence n’est de plus compétente que lorsque l’affaire a un caractère transfrontalier, néanmoins ses compétences sont progressivement étendues en étant notamment habilitée à conclure des accords avec des instances internationales ou à participer à des équipes communes d’enquête. Mais le caractère opérationnel d’Europol reste très limité.

Eurojust est l’agence de l’UE créée pour renforcer la coopération judiciaire entre ses Etats membres. L’idée issue du Traité de Nice était d’avoir un équivalent d’Europol pour les juges. Comme Europol, elle a donc son siège à La Haye, son budget propre, une personnalité juridique et ses membres y sont détachés par les Etats membres. Sa mission est d’améliorer la qualité des enquêtes à l’aide de moyens non contraignants[5]. Elle peut mettre en place une équipe conjointe d’enquête et fournir un soutien. Si elle pouvait demander aux autorités compétentes d’entamer une enquête, depuis le Traité de Lisbonne, elle peut désormais déclencher elle-même cette enquête sans toutefois pouvoir entamer elle-même des poursuites. Ses compétences ont donc été progressivement étendues également, mais elle ne conserve néanmoins qu’un pouvoir de proposition.

Le Parquet européen est le plus récent organe de l’ELSJ de l’UE. Si sa proposition par la Commission remonte à 2011 et l’idée même d’un parquet européen est évoquée dès 1996, c’est le Traité de Lisbonne qui a inséré un fondement juridique explicite permettant la création du Parquet européen à partir d’Eurojust, à l’article 86 du TFUE. Il a pour but de combattre dans un premier temps les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union comme le proposait le Livre Vert de 2001, puis dans un second temps la criminalité grave à caractère transfrontalier. Les discussions étaient bloquées par l’opposition de certains Etats depuis 2013, sa mise en place a donc été rendue possible grâce au mécanisme de coopération renforcée où 20 Etats membres[6] ont décidé d’y participer en délégant chacun un procureur qui siège à Luxembourg. Le Parquet a pris ses fonctions en mars 2021.

Frontex est quant à elle l’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. Son fonctionnement diffère d’Europol ou d’Eurojust dans la mesure où elle dispose d’un caractère opérationnel important et particulièrement depuis sa refonte et son renforcement en 2016 à la suite de la crise dite « des migrants ». Ses compétences vont du contrôle des frontières aux opérations extérieures à celles-ci, en passant par le rapatriement de clandestins. L’agence dispose également de son propre budget, mais siège à Varsovie. Son mandat a été largement étendu en 2016 pour lui permettre d’acquérir plus de ressources propres et être en capacité de mener ses opérations de gestion des frontières de recherche et de sauvetage aux frontières de l’Union et de l’espace Schengen[7].

Le réseau des agences de la justice et des affaires intérieures[8]

La coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale sont donc d’une part deux processus distincts qui se sont rejoints au sein de l’ELSJ et qui ont toutes deux progressivement évolué vers des compétences de plus en plus élargies, un plus grand nombre d’outils, et une culture de la coopération renforcée. Cette évolution s’est principalement faite à travers les différents traités, protocoles ou directives qui ont participé à bâtir l’UE d’aujourd’hui. Elle a donc été presque exclusivement institutionnelle et issue des processus internes. Or, avec la guerre en Ukraine, comme dans une certaine mesure avec la crise « des migrants », la coopération policière et judiciaire se voit bousculée par des événements extérieurs aux frontières de l’UE et qui imposent une réaction rapide et efficace.

L’UE renforce sa coopération policière et judiciaire pour faire face à la guerre en Ukraine

A la suite de l’invasion russe du territoire ukrainien fin février 2022, l’Union européenne a renforcé la coopération entre ses différents outils de l’espace de liberté, sécurité et justice notamment pour appuyer les sanctions économiques et participer aux enquêtes sur les crimes commis en Ukraine.

Drapeaux de l’Union européenne et de son agence de coopération policière[9]

L’UE lance l’opération Oscar

Le 11 avril 2022, le Centre européen pour la criminalité financière et économique (EFECC) d’Europol a annoncé avoir lancé l’opération Oscar conjointement avec les Etats membres de l’UE et ses agences Eurojust et Frontex pour « soutenir les enquêtes financières des Etats membres visant les avoirs détenus par les personnes physiques ou morales sanctionnées en raison de l’invasion russe de l’Ukraine »[10]. Cette opération conjointe vise également à assister les « enquêtes pénales menées par les Etats membres concernant le contournement des sanctions commerciales et économiques imposées par l’UE »[11]. L’opération Oscar comprendra donc un certain nombre d’enquêtes distinctes et devrait se poursuivre pendant au moins un an.

Dans ce contexte, Europol va donc se charger de faciliter les échanges d’informations et de renseignements entre partenaires et fournir une assistance dans plusieurs enquêtes financières. L’agence va de plus centraliser et analyser toutes les informations recueillies pour l’opération Oscar dans le but de mettre en lumière des liens internationaux, des groupes criminels suspects ou encore de nouvelles tendances et de nouveaux modes de criminalités. Europol fournira en outre un soutien analytique sur mesure aux enquêtes, ainsi qu’une coordination opérationnelle, une expertise scientifique, et un soutien financier aux autorités nationales compétentes.

L’agence Eurojust sera chargée de l’échange d’informations stratégiques et opérationnelles, de l’assistance juridique aux enquêtes, et du renforcement de la coopération entre les autorités nationales d’enquête et judiciaires. Frontex contribuera quant à elle à l’opération en renforçant le contrôle des personnes visées par les sanctions et traversant les frontières extérieures de l’Union européenne. Pour cela, l’agence profitera de son large spectre de compétences en opérant aussi bien sur terre que sur mer et dans les airs.

Chaque agence reste donc dans son périmètre de compétences prédéfini mais il est important de noter que l’opération est mise en place conjointement par les trois agences les plus importantes au sein de l’ELSJ de l’Union européenne. Si l’échange d’information fonctionnait déjà entre agences, le déclenchement commun d’une opération est une nouveauté en réaction à la guerre aux frontières de l’Union.

Karim Khan, le Procureur de la CPI[12]

L’UE forme une équipe commune d’enquête

La Cour pénale internationale (CPI) a rejoint l’équipe commune d’enquête européenne sur les crimes internationaux présumés commis en Ukraine ce qui fait de cette coopération judiciaire un effort à trois niveaux : national, communautaire et international.

Dès le 4 avril, la Présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen avait annoncé être prête à aider au recueil de preuves en Ukraine : « L’UE a mis en place une équipe d’enquête conjointe avec l’Ukraine pour recueillir des preuves et enquêter sur les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité »[13]. Elle a de plus précisé que les agences Eurojust et Europol apporteront leur aide. L’équipe commune d’enquête (JIT) a donc été mise en place par la Lituanie, la Pologne et l’Ukraine avec le soutien de l’UE et de son agence de coopération judiciaire.

Un premier point important à souligner est donc la participation de l’Union à une enquête commune avec l’Ukraine, un pays non membre. Depuis 2016, l’Ukraine est en fait l’un des 10 Etats non membres de l’UE à disposer d’un procureur de liaison au sein de l’agence Eurojust. Mais cette participation d’une enquête sur un territoire extérieur à l’UE et pour des crimes non liés à des Etats membres de l’UE reste une première dans la coopération judiciaire européenne.

Le second point majeur est la coopération avec la CPI. En effet le Procureur de la CPI Karim Khan avait ouvert une enquête sur la situation en Ukraine le 3 mars dernier suite à la demande de 39 Etats parties. Et le 25 avril, son Bureau a donc rejoint l’équipe commune d’enquête européenne pour recevoir des informations et participer à la conduite des procédures nationales conformément au principe de complémentarité. La situation en Ukraine « exige une action collective afin d’obtenir des preuves pertinentes » a déclaré Karim Khan dans un communiqué saluant ainsi une « étape historique »[14]. Il s’agit en effet de la toute première participation du Bureau du Procureur à une JIT. Cette dernière regroupe donc dorénavant le parquet ukrainien, la CPI et 11 Etats membres de l’UE avec l’aide d’Eurojust.

Cet accord envoie ainsi un message clair montrant non seulement que « tous les efforts seront entrepris pour rassembler efficacement des preuves sur les principaux crimes internationaux commis en Ukraine et traduire les responsables en justice » comme le déclarait Eurojust, mais également que l’Europe est unie pour une plus grande coopération en matière pénale à la fois entre Etats membres et avec les autorités extérieures et internationales. La commission européenne a en outre proposé de renforcer le mandat de l’agence Eurojust pour l’occasion et lui permettre de conserver des preuves de crimes de guerre en Ukraine ainsi que de les partager avec la CPI. Une telle évolution de ses compétences ne la limiterait ainsi plus seulement à un pouvoir de proposition.

Enfin, Bruxelles propose également de mettre en place un système central de stockage pour conserver les preuves recueillies par les agences de l’Union ainsi que par des autorités nationales et internationales faisant donc un nouveau pas vers une coopération plus centralisée et moins plurielle.

Une coopération renforcée horizontalement et verticalement

Si l’invasion russe en Ukraine avait en partie comme but pour Vladimir Poutine de diviser les voisins européens, cette mission semble compromise dans la mesure où la guerre a permis de renforcer les liens qui unissent les Etats membres de l’Union européenne. En effet la coopération policière et judiciaire en Europe a été renforcée sous plusieurs axes face à cette menace extérieure à ses frontières.

Des manifestants tiennent un drapeau géant de l’Union européenne lors d’un rassemblement anti-guerre à Prague suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie[15]

D’une part, il y a une dynamique horizontale avec une coopération entre les différentes agences de l’UE sur une même opération comme on peut le voir avec le déclenchement de l’opération Oscar. La pluralité des outils de coopération à la fois en matière pénale et policière est assez frappante au sein du même Espace de liberté, sécurité et justice (ELSJ). Chacun possède ainsi ses objectifs propres, son budget propre, son propre siège, et des compétences distinctes même si parfois très proches à force d’être élargies. Jusqu’ici la coopération policière et judiciaire en UE relevait principalement de la mutualisation des efforts entre Etats membres sur une compétence spécifique ou au sein d’une agence distincte. Avec la guerre en Ukraine, cette coopération se voit donc renforcée par la mise en commun de l’objectif de mission des différentes agences : Europol, Eurojust et Frontex travaillent ici sur la même opération avec un but partagé.

D’autre part la coopération judiciaire a également été renforcée par une dynamique verticale avec l’action collective de la CPI, de l’UE avec Eurojust et ses Etats membres, et du parquet ukrainien. Non seulement, il s’agit d’une coopération entre niveau national, supranational et international, mais ces efforts pourraient aboutir sur une condamnation de la CPI, ce que n’est pas en mesure de juger le nouveau Parquet européen à l’heure actuelle (même si les faits avaient eu lieu sur le territoire de l’UE). Elle pourrait en effet juger les militaires russes et leur chef Vladimir Poutine, responsables de violations au droit de la guerre et aux conventions de Genève. Néanmoins il est à noter que construire un dossier solide pour crimes de guerre ou crimes contre l’humanité nécessite de prouver que des cibles civiles ont été visées de manière systématique, ce qui devrait prendre plusieurs années. De plus ni la Russie, ni l’Ukraine n’ont ratifié le statut de Rome ayant institué la CPI. Leurs ressortissants ne sont donc pas assujettis aux jugements de la Cour. Mais d’une part l’Ukraine a reconnu la compétence de la Cour en 2014, ce qui permet à son procureur d’enquêter sur son territoire, et d’autre part un jugement de la CPI créerait quand bien même un précédent pour la conduite des autres conflits.

Pour finir, nous avons commencé par évoquer l’évolution de la coopération policière et judiciaire comme deux modes de coopération d’abord distincts puis regroupés au sein de l’ELSJ et disposant de leurs propres outils. Les différentes évolutions et élargissements de compétences s’étaient alors faits presque exclusivement en interne via les institutions européennes. Mais la guerre en Ukraine, aux frontières de l’UE, provoque une nécessité de réponse rapide à cet événement extérieur tel un choc de demande, ici en matière de coopération. De manière similaire, c’était la pandémie de COVID qui a poussé les Allemands à finalement accepter de mutualiser les dettes, ce qu’ils refusaient depuis de nombreuses années. Dans ce cas, c’est donc l’événement qui crée le renforcement de la coopération, d’un point de vue économique avec la COVID, et d’un point de vue sécuritaire avec l’invasion en Ukraine.

A l’heure de la guerre en Ukraine, la coopération policière et judiciaire dans l’Union européenne a donc connu une évolution significative qui devient plus communautarisée même si elle reste encore très intergouvernementale, ce qui est inhérent au statut sui generis de l’Union. Les enquêtes restent ainsi à l’échelle nationale malgré la création récente du Parquet européen qui est un pas de plus vers une dynamique fédéraliste. Mais la supranationalisation des enquêtes n’est pas à l’heure du jour, pour autant elle pourrait s’avérer utile dans certains cas comme dans l’affaire des vagues de suicide d’oligarques russes dernièrement.


[1] Toute l’Europe, « La coopération policière dans l’Union européenne » : https://www.touteleurope.eu/societe/la-cooperation-policiere-dans-l-union-europeenne/

[2] Deux protocoles de 2002 et 2003 sont venus modifier la Convention pour élargir les compétences d’Europol.

[3] Toute l’Europe, « La coopération judiciaire en matière pénale » : https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/la-cooperation-judiciaire-en-matiere-penale/

[4] Toute l’Europe, « La coopération policière dans l’Union européenne », op. cit.

[5] Ses compétences sont régies selon l’article 85 du TFUE : « appuyer et renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs Etats membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes »

[6] Ils sont aujourd’hui 22 à avoir pris part au projet de Parquet Européen : les 20 initiaux (l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, la République tchèque, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, l’Espagne et la Slovénie), ainsi que les Pays-Bas et Malte qui les ont depuis rejoint.

[7] Toute l’Europe, « Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et garde-côtes » : https://www.touteleurope.eu/institutions/qu-est-ce-que-l-agence-europeenne-de-garde-frontieres-et-de-garde-cotes-frontex/

[8] Source Eurojust : https://www.eurojust.europa.eu/states-and-partners/eu-partners/jha-agencies-network

[9] Source EU Neighbours : https://euneighbourseast.eu/news-and-stories/latest-news/europol-launches-eu-wide-operation-targeting-criminal-assets-in-relation-to-the-russian-invasion-of-ukraine/

[10] Europol, « Eu-wide operation targeting criminal assets in relation to the Russian invasion of Ukraine »11 avril 2022 : https://www.europol.europa.eu/media-press/newsroom/news/eu-wide-operation-targeting-criminal-assets-in-relation-to-russian-invasion-of-ukraine  

[11] Ibid.

[12] Source Cour pénale internationale : https://www.icc-cpi.int/fr/news/declaration-du-procureur-de-la-cpi-karim-aa-khan-qc-sur-la-situation-en-ukraine-jai-pris-la

[13] Le Monde, International, « Crimes de guerre en Ukraine : l’UE et la CPI unissent leurs forces », 28 avril 2022 : https://www.lemonde.fr/international/article/2022/04/28/l-ue-et-la-cpi-unissent-leurs-forces-sur-le-dossier-des-crimes-de-guerre-en-ukraine_6123999_3210.html

[14] Cour pénale internationale, « Statement by ICCC Prosecutor, Karim A.A. Khan QC: Office of the Prosecutor joins national authorities in Joint Investigation Team on international crimes committed in Ukraine », 25 avril 2022 : https://www.icc-cpi.int/fr/news/statement-icc-prosecutor-karim-aa-khan-qc-office-prosecutor-joins-national-authorities-joint

[15] Source Reuters dans Nikkei Asia, « Putin’s war on Ukraine is against the ‘Idea of Europe’ », 6 mars 2022 : https://asia.nikkei.com/Opinion/Putin-s-war-on-Ukraine-is-against-the-Idea-of-Europe

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