Alors que s’achève la présidence française du Conseil de l’Union européenne, ayant laissé sa place à Prague le 1er juillet 2022, il semble intéressant de faire un bilan des avancées qui ont été faites, notamment pendant ces six mois, concernant les négociations du Pacte sur la migration et l’asile visant à réformer la politique migratoire européenne.
La politique migratoire de l’Union européenne recouvre plusieurs domaines, que sont l’immigration légale, la lutte contre l’immigration illégale, l’asile et l’intégration et la gestion des frontières extérieures. Ces politiques ont été mises en place pour l’essentiel avant 2015, l’Union tentant d’élaborer progressivement depuis les années 1990 une politique commune aux États membres en la matière.
Cependant, la crise migratoire syrienne de 2015 marque le point de départ de changements considérables qui vont entraîner une véritable paralysie de la politique migratoire européenne. En effet, cette crise a entrainé l’arrivée de plus d’un million de réfugiés sur le sol européen, mettant en évidence une série de lacunes en matière de politique migratoire, en ce que les textes ne prévoyaient pas de mécanismes adaptés pour faire face à de tels défis. Or, depuis cette crise, on assiste au développement de nouveaux enjeux liés à l’augmentation de flux migratoires mixtes vers l’Union (à la fois de réfugiés mais également de migrants économiques qui se confondent). Cela entraîne un afflux massif de personnes aux portes de l’UE auquel elle n’arrive pas à faire face, associé à de nombreuses pertes de vies humaines lors des traversées de la Méditerranée mais également à des situations très précaires pour les migrants à leur arrivée sur le sol de l’Union.
Depuis le mois de février, l’agression russe de l’Ukraine a entraîné à nouveau un nombre très important de réfugiés, que l’Union européenne accueille sous l’activation historique de la directive de 2001 sur la protection temporaire[1]. Son déclenchement n’est pourtant pas systématique. Il ne l’a pas été dans le passé lors des crises syrienne ou afghane et ne le sera pas forcément à l’occasion de futurs déplacements massifs de populations. C’est la raison pour laquelle il est aujourd’hui nécessaire de renforcer la protection des frontières européennes mais aussi d’accroître la solidarité entre les États membres.
Un projet de réforme bloqué
Ces nombreux défis auxquels l’Union fait face depuis 2015 ont entraîné une nouvelle période d’activité institutionnelle dans le domaine des politiques migratoires.
En effet, pour faire face à la crise syrienne et à son afflux de réfugiés, la Commission Jean Claude Juncker avait proposé un plan d’urgence[2] basé sur des quotas provisoires de ‘relocalisation’ depuis l’Italie et la Grèce, qui sera en vigueur entre 2015 et 2017. Cependant, ce plan temporaire a suscité un rejet de la part des pays de Višegrad, ainsi qu’une faible effectivité, avec un important différentiel entre les prévisions de relocalisations et les chiffres de personnes réellement relocalisées au terme des deux années[3]. De plus, le mécanisme ne valait qu’en raison du contexte exceptionnel d’un afflux massif de réfugiés, mais n’avait pas vocation à remettre en cause le système profondément déséquilibré de Dublin, faisant quasiment systématiquement porter la charge de l’examen des demandes d’asile sur les pays situés aux frontières extérieures de l’UE.
La crise syrienne a donc été révélatrice de divisions entre États membres, ainsi que des insuffisances de l’Union en matière de politique migratoire, concernant les moyens dont elle dispose pour faire face aux défis qui se présentent à elle.
En 2016 est proposé par la Commission le Paquet asile, consistant en une réforme du droit d’asile européen. Cet ensemble d’initiatives législatives visait à améliorer le régime d’asile européen commun (RAEC), en proposant des législations sous la forme de règlements directement applicables plutôt que des directives devant être transposées en droit national. Cependant, aucun accord européen ne sera trouvé pour permettre l’adoption de cette réforme, les propositions se retrouvant systématiquement bloquées au Conseil en raison des divergences de vues des États membres sur les différents dossiers. S’en sont suivies plusieurs années d’atermoiement européen en matière de politique migratoire, malgré des acquis obtenus progressivement sur certains instruments législatifs dont les négociations avaient été initiées en 2016, comme c’est le cas des règlements ‘qualifications’, ‘réinstallation’, ‘agence de l’asile’ et des directives ‘accueil’ et ‘retour’.
Le Pacte Migration et Asile de 2020
Pour faire face à ce rejet du paquet asile, suscitant trop de divergences au sein de l’Union pour espérer son adoption, la Commission européenne a présenté le 23 septembre 2020 son nouveau Pacte ‘Migration et Asile’. Il s’agit d’un projet de réforme de la politique migratoire européenne. Celui-ci comprend cinq propositions législatives (3 nouveaux règlements et 2 ajustements de textes existants) et des propositions non législatives (recommandations). Dans sa communication générale, on comprend que le but de ce pacte est de trouver une approche équilibrée entre les positions divergentes des États membres concernant les questions migratoires. Il doit notamment modifier en profondeur le système de Dublin, qui régit les demandes d’asile dans l’UE, et inviter les États membres à plus de solidarité entre eux dans l’accueil des migrants arrivant sur le sol européen.
Lors de la présentation, le Pacte avait été plutôt bien accueilli et la Commission affichait des objectifs ambitieux à court terme, avec un certain nombre de négociations qu’elle souhaitait clôturer dès la fin de l’année 2020, soit quatre mois seulement après sa présentation.
Toutefois, il s’avère que les négociations ont vite commencé à piétiner. Ce ralentissement s’explique premièrement par une raison conjoncturelle liée à la pandémie du Covid-19 et à ses contraintes sanitaires. En effet, cela a ralenti le rythme et l’efficacité des processus de négociation, car les réunions du Conseil se tenaient en ligne, supprimant les rencontres informelles entre délégations qui permettait bien souvent de parvenir à des compromis. De plus, ce blocage s’explique par le rapport de force entre états membres défavorable à une adoption rapide et globale du pacte. On peut en effet distinguer trois groupes d’États :
- Le groupe de Višegrad (Hongrie, Pologne, Slovaquie, République Tchèque), qui s’oppose une nouvelle fois à l’instauration d’un mécanisme de solidarité obligatoire pour la relocalisation des demandeurs d’asile. Ils souhaitent une négociation « en paquet » et soulignent l’intérêt prioritaire du renforcement de la dimension externe de la politique migratoire de l’Union européenne.
- Le groupe des États dits de première entrée ou ‘Med 5’ (Espagne, Grèce, Italie, Malte, Chypre), qui déplorent les lacunes du Pacte en matière de solidarité européenne et constatent que de nouveaux efforts leur sont demandés par la réforme, en particulier avec l’allongement des durées de prise en charge des demandeurs d’asile.
- Le groupe du compromis (France, Allemagne, Belgique), qui cherche à trouver un compromis acceptable par tous entre responsabilité et solidarité et entre dimensions extérieure et intérieure des politiques migratoires.
Des progrès ténus sous les présidences allemande, portugaise et slovène
Tout d’abord, une première avancée a eu lieu avec l’adoption en octobre 2021 de la réforme de la directive ‘carte bleue européenne’[4], destinée à favoriser l’immigration légale en Europe des profils hautement qualifiés. Le 27 avril, la Commission européenne a également proposé une nouvelle politique en matière de migration légale, notamment par les biais de la révision des directives ‘permis unique’ et ‘résident longue durée’, afin de faciliter l’accès au marché du travail européen pour les ressortissants de pays tiers.
Puis a été adopté le 9 décembre 2021 un accord politique sur la création de l’Agence européenne de l’asile[5]. Cette agence de l’UE, opérationnelle depuis le 1er janvier dernier, est venue remplacer le bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), avec des compétences élargies. L’entrée en fonction de cette agence marque une étape importante dans la politique européenne de l’asile. Au-delà du soutien opérationnel et technique qu’elle apporte aux États membres, elle travaille au rapprochement des pratiques nationales en matière d’asile, à l’échange d’informations entre les autorités nationales et au meilleur traitement des demandes d’asile multiples, afin de prévenir les mouvements migratoires secondaires. De plus, à compter du 31 décembre 2023, l’Agence contrôlera la manière dont les États mettent en œuvre la législation européenne en matière d’asile et d’accueil et émettra des recommandations visant à remédier aux déséquilibres du règlement de Dublin.
Pendant ce temps, les autres textes proposés dans le cadre du Pacte faisaient toujours l’objet de fortes divergences entre les États membres.
Avancées sous la présidence française du Conseil de l’UE (PFUE) : l’adoption de la première étape du pacte graduel
Afin de maximiser les chances de faire avancer les négociations autour du Pacte sur la migration et l’Asile, la présidence française a privilégié une approche dite « graduelle », visant à négocier en priorité certains volets clés du Pacte et non plus l’approche globale qui prévalait depuis le projet de réforme du ‘Paquet asile’ de 2016.
Dans le cadre de cette approche, la PFUE a défini le contenu d’une première étape, en gardant à l’esprit la nécessité de préserver un niveau d’engagement équivalent entre les aspects de dimension extérieure, de solidarité et de responsabilité.
S’agissant de la dimension interne de la politique migratoire, la présidence s’était donné comme objectif la poursuite de la négociation sur les textes législatifs correspondants du pacte de 2020, ainsi que l’identification des mesures de soutien pouvant être apportées aux États membres qui assurent la protection des frontières extérieures.
Bien que la guerre en Ukraine ait relégué les négociations du pacte à des considérations de second rang, eu égard à l’ampleur inédite des déplacements vers les États membres de l’UE qu’elle a engendrés, la détermination de la présidence à progresser sur ces négociations a permis de déboucher sur des avancées.
En effet, à l’issue du Conseil « Justice et affaires intérieures » qui s’est tenu à Luxembourg le 10 juin dernier, les États membres de l’UE ont conclu un accord politique sur deux règlements visant à renforcer les contrôles aux frontières extérieures de l’Union : celui établissant un « filtrage » des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures de l’Union, et celui sur « Eurodac ». Les mandats de négociation des deux règlements ont par la suite été adoptés le 22 juin dernier lors du comité des représentants permanents (Coreper), qui permettent l’ouverture des négociations avec le Parlement européen sur ces textes.
Concernant le règlement « Eurodac », le texte approuvé par les États membres vise à renforcer la base de données biométriques, afin de mieux lutter contre les mouvements irréguliers et à faciliter le retour des personnes en situation irrégulière. En particulier, grâce à ce texte, la base de données permettra d’assurer un suivi des demandeurs d’asile et non plus seulement un suivi des demandes, ce qui permettra de mieux identifier les personnes introduisant plusieurs demandes. Le contenu de la base de données est également enrichi de nouvelles données biométriques comme l’image faciale. Par ailleurs, une catégorie spécifique a été créée pour identifier les personnes débarquées à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage en mer (SAR). Enfin, tirant les enseignements des solutions mises en place pour répondre à l’afflux de personnes fuyant la guerre en Ukraine, le règlement Eurodac crée une obligation d’enregistrement des bénéficiaires d’une protection temporaire.
Quant au règlement introduisant une procédure de filtrage (‘screening’), il permettrait la mise en place de procédures de contrôle d’identité, de sécurité, mais aussi de santé et de vulnérabilité, préalables à l’entrée dans l’UE sur une période de cinq jours. Ce contrôle serait applicable à tous les ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières extérieures d’un État membre par voie terrestre, maritime ou aérienne, qu’ils aient ou non demandé une protection internationale. À l’issue de ce filtrage, les personnes devraient être orientées vers la procédure la plus adaptée : asile, relocalisation ou retour. L’adoption de ce texte a été rendue possible au prix d’un affaiblissement des mécanismes indépendants de contrôle du respect des droits fondamentaux initialement prévus.
L’adoption de ces règlements n’a été possible que grâce à l’engagement d’États membres sur un mécanisme volontaire de solidarité, contrepartie sans laquelle les pays du ‘Med5’ n’auraient pas donné leur aval politique.
En effet, pour contrebalancer le renforcement des contrôles aux frontières de l’Union prévu par ces deux règlements, la présidence a présenté lors du même Conseil du 10 juin, un projet de déclaration pour la mise en place d’un « mécanisme de solidarité volontaire ». Ce mécanisme de solidarité soutiendrait les États membres de première entrée du bassin méditerranéen, en apportant une réponse concrète aux difficultés migratoires qu’ils rencontrent. D’une durée d’un an renouvelable, il prévoit la relocalisation des demandeurs d’asile arrivés dans l’UE par voie maritime après une opération de recherche et de sauvetage. À défaut d’une relocalisation, les États membres peuvent apporter d’autres types de contributions, notamment sur le plan financier, matériel ou humain.
À l’issue de ce Conseil du 10 juin, 21 États (dont 18 États membres et trois États associés) ont adopté cette déclaration. Parmi ces derniers, une dizaine de pays se sont engagés à relocaliser entre 8 000 et 9 000 demandeurs d’asile durant la première année de mise en œuvre de l’accord, dont la France et l’Allemagne qui ont promis 7 000 relocalisations chacune. Cependant, ce mécanisme est temporaire et non contraignant juridiquement. Il ne constitue donc pas une réponse durable pour assurer un plus juste équilibre entre les principes de responsabilité et de solidarité qui doivent présider l’Europe de l’asile. Toutefois, cette déclaration constitue une avancée après des années de blocage. De plus, ce mécanisme se révèlera utile en enseignement dans l’optique de l’établissement d’un mécanisme permanent de solidarité, prévu par un texte du Pacte de 2020 visant à remplacer le règlement de Dublin.
Concernant cette fois la dimension externe de la politique migratoire européenne, les travaux menés par la PFUE ont permis de faire avancer son opérationnalisation, qui constitue un élément clé nécessaire à son succès. La présidence française s’était fixé comme objectif le renforcement de la coopération de l’UE avec les principaux pays tiers d’origine ou de transit.
Ainsi, une nouvelle impulsion a été donnée dans ce domaine avec la mise en place du Mécanisme de coordination opérationnelle pour la dimension extérieure des migrations (MOCADEM). Instauré le 12 janvier 2022,[6] ce mécanisme placé sous la direction de la présidence du Conseil permet à l’Union d’assurer une coordination et une réaction en temps utile. Cet outil se matérialise par des tables rondes convoquées par le Conseil et regroupant États membres, institutions et organismes de l’Union concernés, qui organisent les actions opérationnelles à proposer au Comité des représentants permanents (Coreper).
A l’heure actuelle, ce mécanisme a défini des orientations concrètes pour les relations entre l’Union européenne et 11 pays tiers d’intérêt, autour de 3 piliers :
- la prévention des départs irréguliers, par un soutien accru à la fois humain, financier et matériel. Cela intervient notamment dans le cadre des ‘Initiatives équipe Europe’[7] qui sont en cours de lancement au profit de plusieurs partenaires prioritaires, notamment en Afrique du Nord et en Afrique Subsaharienne. Concernant le volet financier, celui-ci est accru par le nouveau NDICI.[8]
- l’amélioration de l’efficacité en matière de retour, qui se matérialise par un travail de la Commission pour évaluer l’efficacité des accords existants, travailler au déblocage des négociations en cours avec les pays tiers et identifier de nouveaux pays tiers avec qui formaliser une coopération en matière de réadmission.
- le renforcement des capacités des pays tiers à gérer efficacement les flux migratoires et à lutter contre les trafics, grâce à une aide opérationnelle de l’agence Frontex.
Désormais, et comme annoncé dans son programme de travail, la Présidence tchèque du Conseil va continuer à gérer pendant six mois les travaux relatifs à la prise en charge et à l’intégration des réfugiés ukrainiens dans les sociétés des États membres tout en essayant de continuer à progresser sur le ‘Pacte Asile et migration’. Reprenant l’approche graduelle lancée par Paris, Prague vise, dès le Conseil Affaires intérieures des 8 et 9 décembre prochain, des accords politiques confirmant les résultats des négociations avec le Parlement européen sur les dossiers ‘Filtrage’ et ‘Eurodac’. Les réalisations du Conseil dépendront aussi en grande partie du rythme d’avancement du Parlement européen qui n’a toujours pas défini sa position sur ces deux dossiers.
Concernant les propositions législatives du pacte restant à négocier, on retrouve :
- le règlement de gestion des situations de crises et de force majeure
- le règlement établissant un cadre de gestion de l’asile et de la migration afin d’assurer un plus juste équilibre entre les principes de responsabilité et de solidarité
- la proposition amendée de règlement sur la procédure commune d’asile, introduisant notamment les nouvelles procédures à la frontière
Il reste donc encore de nombreuses étapes de négociation à mener à bien en vue de l’adoption de l’ensemble des propositions du pacte. Certaines négociations risquent de se retrouver bloquées rapidement, comme c’est le cas du règlement visant à remplacer Dublin III. En effet, celui-ci fait l’objet de fortes critiques de la part des ‘Med5’, pour qui ses dispositions en matière de rééquilibrage des responsabilités et de solidarité entre États membres demeurent trop incertaines et faibles.
De plus, il s’agira de palier à un certain nombre d’absences dans les propositions du pacte, marqué par exemple par un manque d’initiatives en matière de migration légale.
[1] Communiqué de presse du Conseil de l’UE sur l’instauration de la protection temporaire pour les personnes fuyant la guerre, 4 mars 2022 https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/03/04/ukraine-council-introduces-temporary-protection-for-persons-fleeing-the-war/
[2] Décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015D1601&from=EN
[3] Magalie Ghu, Le plan de relocalisation se termine, quel bilan pour les quotas de réfugiés dans l’UE ?, La voix du Nord, 26 septembre 2017, https://www.lavoixdunord.fr/223883/article/2017-09-26/le-plan-de-relocalisation-se-termine-quel-bilan-pour-les-quotas-de-refugies-dans?&pwback
[4] Communiqué de presse du Conseil de l’UE relatif à l’adoption de la directive ‘carte bleue’, 7 octobre 2021 https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2021/10/07/legal-migration-council-adopts-blue-card-directive-to-attract-highly-qualified-workers/
[5] Communiqué de presse du Conseil de l’UE relatif à l’adoption du règlement de l’Agence de l’UE pour l’asile, 9 décembre 2021 https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2021/12/09/migration-and-asylum-pact-council-adopts-eu-asylum-agency-regulation/
[6] Décision d’exécution (UE) 2022/60 du Conseil du 12 janvier 2022
[7] Team Europe Initiative and Joint Programming Tracker, https://europa.eu/capacity4dev/tei-jp-tracker/node/1882
[8] Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_21_1267
