A l’occasion de ses débats concernant le rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde en 2010, le Parlement européen a adopté une résolution lors de sa dernière session d’avril dans la quelle il revient sur la politique stratégique de l’Union Européenne en la matière. Retour sur cette stratégie et sur les ambitions du Parlement.
Le Parlement Européen, acteur de premier plan en matière de promotion des droits de l’homme.
Institution européenne élue au suffrage universel (depuis 1979), le Parlement Européen (PE) a depuis lors voulu être un acteur de pointe en matière de respect des droits de l’homme et a construit sa stature sur un gage moral indéniable. A cet effet,la Sous Commissiondroits de l’homme a été créée, supprimée lors de la législature 1999-2004 puis réhabilitée en 2004, s’intégrant aujourd’hui àla Commission RelationsExtérieures. Cette Sous Commission est en quelque sorte une gardienne de la bonne application des textes en matière européen, même si elle ne dispose bien sûr pas de moyens contraignants. C’est également un organe permettant, via des rapports et des résolutions, d’approfondir la question, d’être une source d’expertise juridique en la matière, d’assurer une vigilance attentive et d’assurer la représentativité de l’UE. Le PE a la volonté, depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, de donner toute sa plénitude à la politique de promotion des droits de l’homme qui est réaffirmée par le Traité : l’article 21 TUE insiste en effet sur le fait que « l’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’Etat de droit, l’universalité et l’indivisibilité des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations Unies et du droit international ».
Dans cette optique,la Sous Commission, avec à sa tête les Verts européens (Hélène Flautre), durant la période 2004-2009, aessayé de placer ces principes au cœur de la politique extérieure européenne (1). Le PE s’inscrit également pleinement dans le processus de représentation unitaire dans les relations extérieures mises en place par le Traité de Lisbonne, à travers notamment le Service Européen d’Action Extérieure (SEAE). En matière de respect des droits de l’homme, le PE a défendu durant cette législature une cohérence des pratiques entre les politiques internes et externes (avis émis pour que certains Etats signent des conventions internationales touchant de près aux droits de l’homme), entre les différentes politiques extérieures de l’UE et produit, à travers le travail dela Sous Commission, des bilans de la politique européenne en matière de droits de l’homme. Le travail dela Sous Commissiona été progressivement reconnu par le Conseil etla Commissionqui rendent compte devant elle de ses propositions.La Haute Représentante, Catherine Ashton, dans un discours au PE du 17 avril 2012,reconnaissait au Parlement son grand rôle dans la matière : « Depuis 1983, lorsqu’il a adopté pour la première fois un rapport annuel et une résolution sur les droits de l’homme, le Parlement Européen a fait davantage que toutes les autres institutions de l’UE pour accorder une attention particulière à cette question » (2).
Un nouveau contexte qui relance la promotion des droits de l’homme dans une recherche d’efficacité
Le PE joue ainsi un rôle de meneur et s’intègre pleinement au contexte de relance de cette politique, voulue par les Traités, mais demandée également par la conjoncture, dominée par les transformations sociales et politiques de la rive Sud méditerranéenne. Si les « Révolutions Arabes » ont semblé faire redécouvrir les « sociétés arabes » que l’on croyait atones par des décennies de joug autoritaire, elles ont également montré les dysfonctionnements de l’UE en matière de politique étrangère. En effet, elles ont révélé au grand jour un discours de « deux poids, deux mesures » dans la politique extérieure européenne, trop conciliante qu’était l’UE avec les dictatures aux motifs de contrecarrer la « menace » islamiste et d’une hypothétique « modernisation » économique. Si les réactions nationales ont été défensives (peur de l’instabilité, peur d’une possible augmentation des flux migratoires), l’UE par l’intermédiaire de sa Haute Représentante de l’Union Européenne pour les affaires étrangères etla Commissionont réagi avec une communication qui intimait l’UE à « examiner avec un œil neuf les relations qu’elle entretient avec ses voisins » (3). Le partenariat particulier avec ces pays (au nombre de 16) devra à l’avenir insister davantage sur l’ « attachement commun aux valeurs universelles des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit ». Cet approfondissement en matière de démocratie et de droits de l’homme (les deux étant liés, la consolidation de la première ne pouvant se faire sans l’existence des seconds) aurait pour conséquence une aide accrue et spécifique de la part de l’Union Européenne et ce, de différentes manières (4). Au regard de l’importance qu’a pris le « social » dans les « Révolutions Arabes », la nouvelle stratégie met l’accent en priorité sur le dialogue avec la « société » et la promotion d’une « société civile » (5). C’est dans cette communication qu’apparait l’idée de créer un « Fonds Européen pourla Démocratie» (FEDEM) et qu’un dialogue renforcé sur la question des droits de l’homme est demandé (notamment pour suivre les avancées dans ce domaine et pour, éventuellement, infliger des sanctions). Les questions de démocratie et de droits de l’homme sont ainsi considérées comme déterminantes pour le développement de ces pays et pour la construction d’une relation approfondie et féconde avec l’UE. Ce n’est ainsi pas par hasard si ces questions arrivent en premier dans l’ordre des problématiques à traiter et qu’elles ont fait l’objet d’une communication spécifique dela Commission: « Les droits de l’Homme et la démocratie au cœur de l’action extérieure de l’UE – Vers une approche plus efficace » (6). Dans cette communication, les droits de l’homme sont considérés comme « un fil rouge qui parcourt l’UE tant sur son territoire qu’à l’extérieur » et il s’avère que les bouleversements qu’a connu le monde depuis le dernier bilan dans ce domaine, en mai 2001, « démontrent l’importance capitale des droits de l’homme et de la démocratie ». Dans ce contexte, l’UE doit agir « en tant que force mondiale au service des droits de l’homme ». Les textes de base existent, il s’agit maintenant de rendre plus efficace la politique de l’UE dans ce domaine. Cette efficacité passe en premier lieu par la réaffirmation de l’universalité et de l’indivisibilité des droits de l’homme, ce que prouvent les « Révolutions Arabes » qui ont montré « une fois de plus que la liberté ne peut être confisquée » et qu’ « aucune violation des droits de l’homme ne peuvent pas se justifier par des différences culturelles ». Comme pour la politique de voisinage, les réponses de l’UE doivent être hiérarchiques, rationnelles et seront mises en œuvre de façon spécifique par pays (du « sur-mesure »). Le dialogue avec la société civile est également mis en avant (dont les entreprises qu’il faut rendre responsables) (7). Les instruments mis au service de cette politique de promotion des droits de l’homme restent essentiellement l’Instrument Financier pourla Promotiondela Démocratieet des Droits de l’Homme (8) et la conditionnalité dans les accords commerciaux bilatéraux. Le premier instrument, indépendant et s’adressant davantage à la société civile jusqu’à rendre secrets des projets dans des pays où les droits de l’homme sont menacés, doit être rendu plus flexible tandis que les relations extérieures de l’UE doivent être pratiquées en toute cohérence et se fonder sur le respect des droits de l’homme (horizontalité de la politique).
Le PE a participé pleinement à ce renouveau de la politique en faveur des droits de l’homme de l’UE et entend être à l’origine de nombreuses avancées significatives.
Les textes du Parlement Européen: trouver une place prépondérante dans la nouvelle stratégie.
Le PE a répondu positivement à la relance de la stratégie de l’UE en matière de droits de l’homme en proposant, avec le Conseil, d’améliorer l’Instrument Européen de Voisinage et de Partenariat (IEVP), ce qui a été adopté parla Commission Européenne(9). Cette amélioration passe en premier lieu par une simplification dans l’utilisation de cet Instrument. Six objectifs viennent remplacer les 29 domaines thématiques, un nouveau document de programmation remplacera les documents de stratégie et se voudra plus court… Ceci afin « de simplifier l’environnement règlementaire et de faciliter l’accès à l’aide de l’Union pour les pays partenaires, les organisations et la société civile, les PME, etc. ». Concernant plus particulièrement les droits de l’homme et la démocratie, le PE en juillet2011 aadopté une résolution « en faveur de la démocratisation » (10) dans laquelle il demande un « changement de paradigme » dans les relations extérieures de l’UE. Le processus démocratique et la promotion des droits de l’homme doivent être mis au cœur de l’action extérieure de l’UE du fait d’un nécessaire devoir d’exemplarité de la part d’un « pouvoir non violent » comme l’UE et de l’échec des politiques en matière de sécurité (11). Il revient sur la nécessité d’utiliser plus efficacement les instruments déjà existants dans un souci de cohérence et d’adaptabilité. Les droits de l’homme et la promotion de la démocratie ne doivent plus être des objectifs à part mais bien les bases de la structure de toute la politique extérieure de l’UE (point 11). Il demande également àla Commissiond’augmenter la sévérité de la conditionnalité dans l’application de l’accord de Cotonou, par exemples en « réduisant des enveloppes financières allouées aux gouvernements ne respectant pas la démocratie et les droits de l’homme, en leur refusant donc toute aide financière, tout en augmentant les ressources financières consacrées au renforcement de la société civile, afin de contourner ces gouvernements ». En cela, il critique explicitementla Commission Européennequi se contente souvent de « maintenir « le cours normal des affaires » ». Cette résolution permet également au PE de formuler ses ambitions de devenir un acteur davantage influent en matière de politique étrangère. La résolution estime « qu’il est nécessaire pour le Parlement Européen d’opérer un contrôle plus rigoureux sur ces éléments ». Pour ce faire, le PE « demande en conséquence au Conseil et àla Commissiond’associer le Parlement européen à tous les stades relatifs à la conclusion, à l’application et à la suspension d’accords internationaux avec des pays tiers et notamment à la définition du mandat de négociation des nouveaux accords, en particulier en matière de promotion des droits de l’homme ». Dans ce même texte, le PE saluait l’initiative de créer un FEDEM dans ce qu’il mettait explicitement au premier plan la nouvelle stratégie de l’UE et qu’il répondait positivement à la volonté de changement des populations du Sud dela Méditerranée. Ilrépondait, selon lui, à la fois au besoin d’efficacité dans le domaine et à celui d’améliorer la crédibilité de l’UE. En mars 2012, le PE a adopté une résolution contenant une recommandation à l’intention du Conseil sur les modalités de l’éventuelle création de ce FEDEM (12). En rappelant son soutien à la création de ce fonds qui pourrait « constituer une des réponses les plus tangibles de l’UE aux défis de la démocratisation dans le voisinage de l’UE et au-delà », le PE espère que le Conseil clarifiera quelques points (13) :
– s’assurer que le FEDEM permette à l’Union d’adopter une approche plus stratégique et politique du soutien à la démocratie en offrant une assistance sur mesure, flexible, réactive, à l’écoute des besoins des bénéficiaires et susceptible d’être reprogrammée rapidement;
– démontrer que ce Fonds est plus adapté que l’IEDDH;
– clarifier la mission et les valeurs du FEDEM afin de disposer de critères de sélection des bénéficiaires précis, en particulier pour la méthodologie du processus de sélection;
– mettre l’accent sur la cohérence et l’efficacité du soutien démocratique de l’UE en donnant un mandat clair au FEDEM.
Le PE demande également une meilleure circonscription des compétences de ce Fonds, que celui-ci apporte « une valeur ajoutée en complétant l’action des instruments de financement existants, notamment l’IEDDH, sans chevaucher ni n’empiéter sur leurs activités ». Le PE demande à pouvoir y jouer son rôle législatif et budgétaire mais également celui de superviseur politique tout au long de la programmation. Pour le PE, il en va du contrôle démocratique du FEDEM, dont les statuts clarifieront, d’ici l’été prochain, sa place vis-à-vis des autres instruments et au sein du triangle institutionnel. La résolution sur le rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde en 2010 (14) revient sur la nécessité de donner plus de cohérence afin que l’UE « soit un acteur crédible dans le domaine des relations extérieures ». Pour ce faire, le PE « invite l’UE à déployer des efforts supplémentaires, à placer les droits de l’homme et la démocratie davantage au cœur des actions de coopération au développement et à veiller à ce que les programmes de développement de l’Union aident les pays partenaires à s’acquitter de leurs obligations internationales en matière de droits de l’homme ». En ce sens, il se félicite quela Commissionait accordé une place toute particulière aux droits de l’homme.
Le PE voit ainsi comme une fenêtre d’opportunité la relance du leadership européen en matière de droits de l’homme. Son expertise en la matière est reconnue et pourrait s’avérer centrale si les droits de l’homme devenaient une véritable politique transversale dans les relations extérieures de l’UE. Le rapport annuel même montre les ambitions du PE de se montrer expert et légitime en la matière puisqu’il est demandé que ce rapport annuel « adopte une approche plus systématique, comprenant l’utilisation d’indices et de critères pour les différents pays, et rappelle qu’il faudra analyser les performances par rapport à ceux-ci dans le rapport annuel ». A ce propos, le dernier paragraphe de la résolution est claire, elle « appelle de ses vœux une augmentation considérable du rôle du Parlement Européen dans l’encouragement de la transparence et de la responsabilité pour la mise en œuvre de la stratégie de l’Union en matière de droits de l’homme ».
Pour en savoir plus
:
(1) « Le parlement européen, acteur de pointe en matière de Droits de l’Homme » de Mychelle Rieu, collaboratrice du groupe des Verts / ALE au Parlement Européen : http://www.etopia.be/IMG/pdf/r5_10_rieu_01.pdf
(2) Discours sur : http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/FR/foraff/129635.pdf
(3) COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPEEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS. Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation, COM(2011) 303 : http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0303:FIN:fr:PDF.
(4) « Ce soutien renforcé sera fourni de différentes manières, notamment par une augmentation des crédits en faveur du développement social et économique, un élargissement des programmes de renforcement en profondeur des institutions, un accès au marché plus étendu, un financement plus important des investissements parla BEIet un plus grand encouragement à la mobilité. Ces engagements préférentiels seront adaptés aux besoins de chaque pays et au contexte régional ». Ibid, p6.
(5) « Une société civile florissante donne davantage de moyens d’action aux citoyens pour exprimer leurs préoccupations, contribuer à l’élaboration des politiques et demander aux gouvernements de rendre des comptes », Ibid, p7.
(6) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0886:FIN:FR:PDF
(7) « Tirer parti du savoir-faire et des canaux de communication utilisés par la société civile. Apporter son soutien aux défenseurs des droits de l’homme lorsqu’ils sont exposés ou menacés »
(8) Règlement (CE) n° 1889/2006 : http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/latin_america/l14172_fr.htm
(9) Proposition de règlement du Parlement Européen et du Conseil : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011PC0839:FR:NOT
(10) Résolution du Parlement européen du 7 juillet 2011 sur les politiques extérieures de l’UE en faveur de la démocratisation : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=FR&reference=P7-TA-2011-334 . Les futures citations en seront tirées.
(11) « Il est absurde d’opposer les notions de sécurité et de démocratie puisqu’il ne peut y avoir de sécurité dans une société sans gouvernement démocratique et responsable », sixième point dela Résolution.
(12) Résumé du texte adopté : http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1200780&t=d&l=fr
Le projet de rapport datant de novembre 2011 : http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afet/pr/881/881682/881682fr.pdf
(13) http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1200780&t=d&l=fr
Rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde en 2010 et la politique de l’Union européenne en la matière, notamment les implications pour la politique stratégique de l’UE en matière de droits de l’homme 2011/2185(INI) : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2012-0086&language=FR
Mathieu Arnaudet
(Institut d’Etudes Européennes – Université Libre de Bruxelles)