Les politiques relatives aux affaires intérieures ont connu une importance grandissante ces dernières années. Elles sont au cœur du projet européen visant à créer un espace sans frontières intérieures, dans lequel citoyens de l’Union et ressortissants de pays tiers peuvent entrer, circuler, vivre et travailler, apportant ainsi des idées nouvelles, du capital, des connaissances et des concepts novateurs, ou comblant des lacunes sur les marchés nationaux du travail, avec la certitude que leurs droits sont pleinement respectés et que leur sécurité est garantie. Le programme de Stockholm a confirmé le rôle de plus en plus essentiel joué par ces politiques, et le traité de Lisbonne a également introduit de profonds changements à cet égard.
C’est ainsi qu’à l’aube de la nouvelle période de programmation 2014-2020, la Commission européenne a proposé une refonte des instruments financiers dans le domaine des affaires intérieures.Dans cette optique, la Commission prévoit d’augmenter de près de 40% le budget consacré aux affaires intérieures par rapport au cadre financier pluriannuel actuel (2007-2013). Elle vise également à simplifier la structure du financement disponible et ses mécanismes d’octroi et d’exécution. Le nombre de programmes se voit réduit à une structure à deux fonds: un Fonds «Asile et migration» et un Fonds pour la «Sécurité intérieure». Outre ces instruments thématiques, un règlement horizontal fixe désormais des règles communes concernant la programmation, l’information, la gestion financière, le contrôle et l’évaluation.
Dans le domaine de l’asile et des migrations plus particulièrement, la Commission propose de fusionner en un instrument financier unique trois fonds existants, à savoir : le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds européen d’intégration des ressortissants des pays tiers et le Fonds européen pour le retour. Si le budget global du futur Fonds «Asile et migration» (qui est établi à près de 3,9 milliards d’euros) traduit une hausse des financements actuellement disponibles dans le domaine, il est supposé soutenir également un panel d’actions plus larges et plus nombreuses. Conformément à la politique d’asile et d’immigration, le Fonds contribuera à: renforcer le régime d’asile européen commun, favoriser la migration légale dans l’Union, promouvoir des stratégies de retour équitables et approfondir la solidarité et le partage des responsabilités entre les États membres. Dans le cadre de ces objectifs, le Fonds comportera aussi une dimension extérieure, permettant de financer des actions menées dans des pays tiers ou les concernant.
Contexte. Le 29 juin 2011, la Commission a adopté une proposition relative au prochain cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 en matière de politiques relatives aux affaires intérieures, qui couvrent la sécurité, la migration et la gestion des frontières extérieures. Elle a proposé de simplifier la structure des instruments de dépenses en réduisant le nombre de programmes à une structure à deux fonds: un Fonds «asile et migration» et un Fonds pour la «sécurité intérieure».
Le règlement relatif au fonds «asile et migration», comme nous l’avons dit ci-dessus, fait partie d’un paquet de quatre règlements qui établissent conjointement le cadre du financement de l’Union dans le domaine des affaires intérieures au titre des deux fonds. Il fixe les règles relatives à la programmation, à la gestion financière, à la gestion et au contrôle, à l’apurement des comptes, à la clôture des programmes ainsi qu’aux rapports et à l’évaluation.
Le règlement établit des obligations de nature purement financière et technique et les choix concernant la définition des objectifs stratégiques, les actions éligibles, la répartition des ressources et la portée de l’intervention dans chaque domaine politique demeure liée à la base juridique concernée.
Eléments juridiques de la proposition. Le droit d’agir est fondé sur l’article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, qui énonce que «l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène».
En poursuivant simultanément plusieurs objectifs indissociables sans qu’aucun d’entre eux ne soit secondaire ou indirect par rapport aux autres, le projet du règlement s’appuie sur des bases juridiques matérielles figurant au titre V du traité dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, à savoir sur l’article 78, paragraphe 2, l’article 79, paragraphes 2 et 4, l’article 84 et l’article 87, paragraphe 2.
Ceux-ci constituent le fondement juridique de l’action de l’Union dans les domaines de l’asile, de l’immigration, de la gestion des flux migratoires, du traitement équitable des ressortissants de pays tiers résidant légalement dans les États membres, de la lutte contre l’immigration illégale, de l’éloignement et du rapatriement des personnes en séjour irrégulier, de la traite des êtres humains, de la coopération judiciaire en matière pénale, de la prévention de la criminalité, de la lutte contre la criminalité, y compris le terrorisme, la corruption et la criminalité organisée, et de la coopération policière.
Fonds asile et migration. Le «Fonds Asile et Migration», est le successeur du «Fonds européen pour le retour», du «Fonds européen pour les réfugiés» et du «Fonds européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers ». Il contribuera à une gestion efficace des flux migratoires dans l’Union dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, conformément à la politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire et la politique commune de l’immigration. Par exemple, le Fonds devrait permettre de créer une capacité de 100 places dans des structures d’accueil et d’hébergement qui sont en conformité avec les normes de l’acquis de l’UE en 2014. En outre, il est prévu de fournir une assistance, dans le cadre des systèmes d’accueil et d’asile, à quelque 100 000 personnes, grâce à des mesures d’intégration de quelque 200 000 ressortissants de pays tiers et de financer le retour effectif de quelque 38 000 personnes.
Ce Fonds apporte en effet une série d’améliorations qui devraient aider à atteindre les objectifs stratégiques de l’Union et générer une valeur ajoutée européenne plus prégnante. Le Fonds «asile et migration» s’appuierait notamment sur des règles de fonctionnement simplifiées qui accélèreraient les procédures et mettraient fin aux lourdeurs administratives. Ces mécanismes d’octroi et d’exécution révisés devraient permettre, d’une part, aux principaux bénéficiaires d’accéder plus facilement et rapidement aux financements et, d’autre part, de répondre de manière plus réactive, efficace et souple aux situations d’urgence.
Fonds pour la sécurité intérieure: coopération policière, prévention de la criminalité, lutte contre ce phénomène et gestion de situation de crise. La criminalité et, en particulier, le crime organisé représentent une menace sérieuse pour la sécurité des citoyens européens et pour le développement du marché intérieur. La coopération policière entre les États membres et avec les pays tiers constitue, dès lors, un instrument incontournable pour la conduite d’une lutte efficace contre les phénomènes criminels qui, désormais, revêtent un caractère essentiellement transnational. La lutte contre les réseaux typiques de la criminalité organisée, y compris le recyclage des profits illicites, répond aux exigences de protection de l’économie licite et de protection du marché contre d’éventuelles altérations.
L’instrument de soutien financier à la coopération policière, à la prévention et à la répression de la criminalité, ainsi qu’à la gestion des crises constitue, avec l’instrument «Asile et migration», un des deux piliers du Fonds pour la sécurité intérieure prévu dans le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour la période 2014-2020.
L’instrument à l’examen intègre les fonds des programmes ISEC (« Prévenir et combattre la criminalité ») et CIPS (« Prévention, préparation et gestion des conséquences en matière de terrorisme ») prévus dans la programmation 2007-2013, qui, d’une manière générale, ont été sous-utilisés par les États membres.
Les objectifs spécifiques définis par la Commission (prévenir et combattre la criminalité organisée, renforcer la coopération entre les autorités des États membres et avec les pays tiers, gérer les risques sécuritaires et les crises, protéger la population et les infrastructures critiques) sont traduits en objectifs opérationnels à réaliser au travers de la promotion et du développement de méthodes, d’outils et de structures visant au renforcement des capacités et à la coordination administrative et opérationnelle.
À cet effet, la Commission définit des actions éligibles (comme l’échange d’informations, la formation, l’acquisition d’équipements techniques et de nouvelles technologies, par exemple) sur la base d’une gestion des ressources assurée de manière partagée par l’UE et les États membres.
En particulier, pour ce qui concerne la distribution des ressources disponibles, le règlement a été modifié par rapport aux prévisions initiales de la Commission, en favorisant les programmes nationaux (dont la dotation passe de 50 à 60 % du total) au lieu des actions de l’Union, et ce dans l’espoir d’une participation accrue de tous les États membres, ce qui passe, toutefois, par une amélioration de la capacité des autorités nationales à utiliser les ressources mises à disposition.
En outre, le règlement a modifié les critères de répartition des ressources mises à disposition des programmes nationaux car on estime que le critère démographique et le critère territorial, ainsi que le critère du trafic aérien et maritime de passagers et de marchandises doivent être davantage pris en compte. Le PIB, comme critère jouant de façon inversement proportionnelle, et les infrastructures critiques devraient, par contre, avoir moins de poids que ne le prévoit le texte proposé par la Commission européenne.
En plus, il faut préciser que les domaines de la coopération policière, de la prévention de la criminalité, de la lutte contre ce phénomène et de la gestion de situation de crise sont mieux détaillés dans le projet de rapport contenu dans le «rapport Iacolino», alors que les aspects qui concernent la détermination du budget des deux fonds sont contenus dans les rapports Fontana et Guillaume.
La commission LIBE a adopté les textes ci-dessus pendant la séance qui a eu lieu le 9 janvier dernier au Parlement européen. Les propositions de règlement, contenues dans les rapports Fontana (adopté par 49 voix contre 9, 0 abstention) et Guillaume (adopté par 45 voix contre 4, 0 abstenus) ainsi que sur le rapport Iacolino (adopté par 39 voix contre 8, 2 abstentions), ont étés adoptées sans modification. En suite, le règlement en question sera soumis à la procédure législative ordinaire. Enfin, on prévoit que le texte sera mis au vote en plénière en mars 2014.
Cesare Tanda
Pour en savoir plus:
-. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down general provisions on the Asylum and Migration Fund and on the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management:
(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2011)0752_/com_com(2011)0752_en.pdf(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2011)0752_/com_com(2011)0752_fr.pdf
-. Opinion of the BUDG committee (draftswoman: Monika Hohlmeier):
(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/budg/ad/911/911998/911998en.pdf
(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/budg/ad/911/911998/911998fr.pdf
-. Amendments 31 – 189 (FONTANA):(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/914/914907/914907en.pdf
(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/914/914907/914907fr.pdf
-. Draft report FONTANA laying down general provisions on the Asylum and Migration Fund and on the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management:(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/pr/906/906624/906624en.pdfFR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/pr/906/906624/906624fr.pdf
-. Mandate for interinstitutional negotiations on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the Asylum and Migration Fund (GUILLAUMEreport):(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/cm/921/921903/921903en.pdf
(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/cm/921/921903/921903fr.pdf
-.Draft report GUILLAUME establishing the Asylum and Migration Fund: (EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/pr/905/905295/905295en.pdfFR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/pr/905/905295/905295fr.pdf
-. Amendments 69 – 186 (GUILLAUME):(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/913/913504/913504en.pdfFR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/913/913504/913504fr.pdf
-. Mandate for Institutional negotiations on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing, as part of the Internal Security Fund, the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management (IACOLINO report):(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/cm/922/922106/922106en.pdfFR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/cm/922/922106/922106fr.pdf
-. Draft report IACOLINO establishing, as part of the Internal Security Fund, the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management:(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/pr/905/905045/905045en.pdf (FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/pr/905/905045/905045fr.pdf