La révision en cours de la Politique Européenne de Voisinage, lancée le 4 mars 2015 par la publication d’un document de consultation conjoint par le commissaire à la politique de voisinage et aux négociations d’élargissement Hahn et par la Haute Représentante Mogherini, a été au coeur des discussions au sein de la Commission Affaires Etrangères du Parlement Européen, qui s’est réunie le 13 avril 2015 afin de discuter le document de travail présenté par Eduard Kukan.
La révision en cours de la Politique Européenne de Voisinage (PEV), lancée le 4 mars 2015 par la publication d’un document de consultation conjoint par le commissaire à la politique de voisinage et aux négociations d’élargissement Hahn et par la Haute Représentante Mogherini (cf. “Vers une révision de la PEV” dans Pour en savoir plus), a été au coeur des discussions au sein de la Commission Affaires Etrangères du Parlement Européen, qui s’est réunie le 13 avril 2015 afin de discuter le document de travail préparé par le député slovaque Eduard Kukan (PPE).
Le rapport Kukan
Le point de départ du rapport Kukan, repose sur un double constat. D’une part, malgré une première révision de la PEV en 2011 (suite au Printemps arabe), en raison des évolutions politiques dans le voisinage ,il est maintenant nécessaire de repenser le cadre stratégique « de manière plus radicale ». De l’autre, il n’est plus possible d’« ignorer les politiques étrangères des autres pays du voisinage , ceux appartenant à un voisinage plus large », ainsi que le rôle d’autres acteurs internationaux tels que les Etats-Unis, la Russie, la Chine, la Turquie ou les Etats du Golfe. Bien entendu, souligne le rapport, « tout en gardant à l’esprit que cela ne doit pas gêner les intérêts de l’Union Européenne ». En résumant les points critiques de l’actuelle politique de voisinage, le document de travail évoque entre autres un cadre conceptuel défaillant basé sur l’approche de l’élargissement, un caractère euro centrique et une approche « bureaucratique ».
En deuxième lieu, le rapport se penche sur une série de recommandations pour la révision de cette politique. En général, le document souligne la nécessité que ce processus soit marqué par un « engagement total et sincère » des Etats membres et regrette qu’il ne se soit pas appuyé sur une évaluation préalable des aspects positifs et négatifs de la politique, du fonctionnement de ses outils et de l’offre de l’Union Européenne (UE) à l’égard de ses voisins. De plus, il pose la question de savoir si les partenaires seront à nouveau consultés lors de la proposition de la politique rénovée.
Concernant plus précisément le contenu de la réforme, le document touche plusieurs points, notamment la poursuite des engagements pris avec les voisins, le financement de la PEV, la relation entre voisinage et élargissement, la différenciation, l’implication des « voisins des voisins » et des organisations régionales qui agissent dans la région (Conseil de l’Europe, OSCE, Union Africaine, Ligue Arabe), la promotion de la démocratie, la dimension sécuritaire de la PEV, l’intégration régionale et la visibilité de l’assistance de l’UE.
Premièrement, le rapport rappelle la nécessité que l’UE honore ses engagements à l’égard de ses partenaires, tels que les négociations pour un accord de libre-échange approfondi et l’implémentation des accords déjà existants (tout en soulignant l’importance de renforcer le contrôle parlementaire de la mise en oeuvre de ces accords) ou les engagements en matière de mobilité et d’assistance. Mais surtout, il invite l’UE à mettre en place différent types de cadres contractuels pour les voisins « prévoyant différents niveaux d’engagement », ce qui se lie à l’accent mis sur le thème de la différenciation dans le document de consultation. Par exemple, face au constat que le voisinage est récemment devenu « plus fragmenté que jamais », le rapport Kukan évoque la possibilité d’impliquer les pays non associés (tels que l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Biélorussie) à participer à la coopération sectorielle selon un modèle d’outils « PEV plus ». A ce propos, il rappelle également l’importance de la coopération sectorielle avec les voisins, par exemple dans les domaines de la sécurité énergétique (prônant une association de certains voisins à l’Union de l’Energie) et des politiques sociales et de l’emploi (l’exclusion sociale étant une source importante d’instabilité).
Deuxièmement, le document de travail invite l’UE à opérer « une distinction claire » entre la politique d’élargissement et la politique de voisinage : la PEV ne devrait pas, à son avis, être considérée comme une « antichambre » de l’adhésion. Cependant, il rappelle également qu’au titre de l’article 49 du TUE certains pays du voisinage remplissent les conditions pour demander une future adhésion à l’UE.
En matière de financement, le rapport Kukan exprime des doutes quant à la faisabilité d’une révision de la politique de voisinage qui ne touche pas son instrument financier, à savoir l’Instrument Européen de Voisinage (IEV), qui est censé opérer jusqu’à 2020.
Concernant les « voisins des voisins », le rapport souligne que l’UE doit tenir compte des acteurs qui exercent une influence dans la région. Plus particulièrement, l’implication de ces acteurs devrait passer par l’association des partenaires stratégiques de l’UE aux réunions annuelles de haut niveau, ainsi qu’au niveau parlementaire.
En matière de sécurité, le document rappelle que, sur 16 pays faisant partie de la politique de voisinage, 11 sont directement touchés par des conflits. La nouvelle PEV devrait ainsi assurer que les voisins disposent de structures étatiques appropriées pour faire face à ces problèmes (systèmes répressifs, de renseignement et de sécurité efficaces, capacités de protection des frontières, etc.). De même, l’UE devrait contribuer d’avantage à la résolution pacifique des conflits dans la région (aussi par la promotion d’une plus grande intégration régionale), ainsi que « pouvoir exprimer sa solidarité lorsque ses partenaires sont menacés ».
En ce qui concerne les objectifs de la nouvelle PEV, le rapport Kukan estime que cette dernière devrait être « plus stratégique » et axée d’avantage sur la dimension politique. Le rapport rappelle l’importance à ce propos du soutien à la démocratisation des pays voisins, qui doit passer par un renforcement des capacités de leurs institutions nationales et de leur société civile.
Il est également important, d’après le document, que l’UE définisse ses objectifs à court, moyen et long terme, et que ces objectifs soient distingués de ceux de ses partenaires : en effet, c’est essentiel que l’UE tienne compte des intérêts et des besoins de ses partenaires dans la définition de son offre (ce qui est résumé dans la formule « appropriation locale »), mais elle doit aussi « garder en point de mire » ses valeurs et principes fondamentaux.
Le document se penche aussi sur le thème de la visibilité de la politique de voisinage, qui doit être renforcée à travers une communication mieux ciblée afin de montrer aux populations les avantages de l’assistance de l’UE. Il est important de noter que le rapport insiste aussi sur la capacité de l’UE « à contrer la propagande ».
Enfin, le rapport suggère aussi que le nom de la politique de voisinage soit changé, « afin de refléter le fait qu’il s’agit d’un partenariat de l’Union en faveur de la démocratie et de la prospérité avec les pays de son voisinage ».
Le débat au sein de la Commission AFET
Le document de travail préparé par Eduard Kukan a été discuté le 13 avril 2015 lors de la réunion de la Commission Affaires Etrangères (AFET) du Parlement Européen.
Dans son introduction, Eduard Kukan est revenu sur plusieurs points touchés par le document : parmi eux, le fait que le soutien de la démocratie et des droits de l’homme doit être au coeur de la nouvelle politique de voisinage, qui doit refuser d’aider les régimes qui violent les droits fondamentaux de leurs citoyens, et la nécessité de renforcer les dimensions politique et sécuritaire de la PEV. En outre, il a évoqué la possibilité d’établir des représentants spéciaux pour le voisinage oriental et méridional, qui devraient aider l’UE à mieux lier les aspects techniques et politiques.
La députée portugaise Ana Gomes (S&D) est intervenue au nom du rapporteur fictif Andi Cristea (S&D, Roumanie) et a exprimé l’accord de ce dernier vis-à-vis de la nécessité de repenser la PEV en termes d’objectifs, d’instruments et de partenaires et également vis-à-vis d’un certain nombre de points évoqués par le rapport Kukan. Parmi ces points figurent la nature très souvent technique et bureaucratique (qui a négligé certains aspects politiques), le lien manquant entre la PEV d’un côté et la Stratégie de Européenne Sécurité et la Politique Commune de Sécurité et Défense de l’autre, le déficit énorme de visibilité, et la question de la perspective d’adhésion.
Deuxièmement, elle a exprimé l’avis de Cristea selon lequel il faut mettre au centre de cette politique les valeurs et les principes de l’UE : stabilité vs. démocratie et sécurité vs. droits de l’homme, ce sont des « faux dilemmes », et l’UE ne doit jamais « tomber dans cette piège ».
Ensuite, elle a ajouté personnellement que, à son avis, il faut bien examiner les échecs de la PEV : notamment, le fait que l’UE a évité de prendre position. Elle a regretté que, par exemple, en Palestine cette politique a complètement échoué même si des objectifs avaient été identifiés. Enfin, elle a souligné que, à ce stade, la PEV concerne en premier lieu la sécurité des citoyens mêmes de l’Union.
Le député lithuanien Petras Auštrevičius (ALDE), qui a qualifié d’« excellent » le document Kukan, a souligné que la nouvelle situation qui se profile aux frontières de l’UE doit constituer la base de l’examen de la politique de voisinage. En particulier, on constate qu’au cours de ces dernières années on a vu une sorte de compétition aux portes de l’UE (« a competition for the soul of those countries ») : en effet, certains voisins des voisins ont considéré la politique de l’UE comme une invitation à se battre pour les pays du voisinage.
Il a ensuite exprimé le point de vue du groupe ALDE qui consiste à attacher une grande importance au soutien de la société civile, qui peut contribuer au changement dans ces pays.
Enfin, Auštrevičius a remarqué la nécessité de mettre d’avantage l’accent sur la communication.
Le rapporteur fictif Marek Jurek (CRE, Pologne) a mis en avant la nécessité que la nouvelle PEV tienne compte de l’aspect sécurité et de la nouvelle situation sécuritaire dans le voisinage. Il a parlé aussi de réintroduire un certain équilibre, notamment en envisageant une perspective plus ouverte à l’égard de ces pays voisins qui sont européens.
Au sujet des sociétés civiles des pays voisins, il a rappelé qu’elles souffrent toujours, surtout à l’Est, les conséquences des décennies de régimes totalitaires et ont donc besoin d’un soutien de la part de l’UE, qui doit promouvoir leur développement et leur émancipation.
Enfin, concernant la dimension méridionale du voisinage, il a souligné l’importance de soutenir les pays qui sont en train de mener des politiques constructives tels que le Maroc, l’Egypte et la Jordanie.
Javier Couso Permuy (GUE/NGL, Espagne) a, de son côté, exprimé une vue très critique de la politique de voisinage, qu’il a qualifié d’« euro-centrique ». En effet, il reproche à cette politique son approche basée sur les incitants, qui a pour effet de « financer des états serviles » afin de garantir la sécurité énergétique au lieu d’avoir une relation de partenariat. Par rapport à la révision en cours, il a regretté aussi le manque d’autocritique vis-à-vis du rôle de l’Union Européenne.
Il a ensuite évoqué la question de la déstabilisation régionale : d’après Couso, bien que cette question ait été très souvent touchée dans le contexte de la révision de la PEV, on n’a jamais souligné ce qui induit cette déstabilisation. A ce propos, il a dénoncé le rôle des monarchies du Golfe qui ont favorisé l’apparition de l’Etat Islamique.
Le député espagnol s’est aussi penché sur la situation au Maroc (qui est le principal bénéficiaire des fonds de la PEV), où d’une part 30-50% de la population est analphabète, et de l’autre la monarchie devient de plus en plus riche. Dans ce contexte se situe également le problème du Sahara Occidental, dont l’occupation n’est reconnue par aucun pays au monde : il faut, à son avis, décoloniser le Sahara Occidental.
Dans la révision de la PEV, il faudrait à son avis un tournant fondamental, qui doit consister à garantir le respect de la Charte de Nations Unies et du principe de non-ingérence dans les affaires internes des pays.
En matière de stabilité régionale, il a mis en avant un certain nombre de priorités : reconnaître la Palestine, garantir l’autodétermination du Sahara Occidental, défendre les Etats laïques, et résoudre la question libyenne.
Enfin, Couso a souligné l’importance de tenir compte de l’asymétrie économique et sociale des deux rives de la Méditerranée : il faudrait, d’après lui, passer d’une stratégie contre la pauvreté à une stratégie pour l’emploi et la paix.
Le rapporteur fictif Javier Nart (ALDE, Espagne) est, lui, revenu sur le problème de l’équilibre entre les deux voisinages notamment en termes de fonds, en soulignant que 2/3 de l’aide de l’UE va au voisinage oriental. D’après lui, puisque le Sud a des problèmes humanitaires, sociaux et économiques beaucoup plus importants que l’Est, la répartition des fonds devrait être au moins égale (50%-50%).
Deuxièmement, il a averti du risque de confondre la réalité avec les souhaits : d’après lui, il y a peu de sens de penser qu’il y ait une pulsion démocratique européenne en Moldavie ou en Ukraine (« un pays d’oligarques postsoviétiques »), où près de la moitié des citoyens sont opposés à l’accord d’association avec l’UE. A ce propos, il a parlé d’une véritable « ingérence » de l’UE qui a voté les accords d’association avant les élections dans ces pays.
Francisco José Millán Mon (PPE, Espagne) s’est déclaré d’accord avec la plupart des points du rapport Kukan. Il a ensuite remarqué l’importance de la différenciation, puisque chaque pays a ses propres besoins, ambitions et spécificités dont il faut tenir compte, tout en n’oubliant pas les valeurs qui sont défendues dans les Traités. Dans ce contexte, il est à son avis essentiel de rechercher des points communs avec les pays voisins : c’est pourquoi il a prôné que la réunion avec les ministres des affaires étrangères des pays voisins qui était en cours à Barcelone devienne un exercice régulier.
Kati Piri (S&D, Pays-Bas) a mis en avant trois questions. Premièrement, ne pas être naïfs à l’égard des menaces. Deuxièmement, ce qui n’a pas été souligné dans le document de Kukan, s’engager sur le long terme : à ce propos, elle a rappelé qu’après les révolutions de 2004-2005 à l’Est l’intérêt de l’UE s’est perdu très tôt, et que la même chose s’est passée au sud après les évènements de 2011. Dans ce cas-là, l’intérêt de l’UE ne semble monter que lorsque des menaces sécuritaires réelles apparaissent. Enfin, elle a mis en évidence la nécessité de ne pas faire de compromis en ce qui concerne les valeurs de l’UE. A son avis, le principe du « more for more » (introduit par la révision de la PEV de 2011) doit bien être appliqué et lié aux valeurs de l’UE.
Le député roumain Cristian Dan Preda (PPE) est revenu sur le thème de la différenciation en soulignant qu’il est important que la politique de voisinage offre un cadre flexible et différencié et dispose d’instruments permettant de se rapprocher à ces pays qui font mieux d’autres.
En deuxième lieu, il a affirmé que c’est essentiel d’articuler la PEV avec la politique extérieure de l’UE, notamment à la lumière d’un facteur « extrêmement lourd », à savoir l’influence de la Russie. Cette dernière, d’après le député, « n’est plus un partenaire stratégique » de l’UE.
Troisièmement, Preda a rappelé l’importance de rester fidèles aux valeurs de l’Union dans la construction de la nouvelle PEV. Enfin, il est revenu sur la suggestion d’Eduard Kukan de changer le nom de la politique, en se demandant s’il avait déjà des propositions.
Victor Boștinaru (S&D, Roumanie) a affirmé l’importance de la dimension de sécurité de la PEV, qui doit être renforcée non seulement à partir des ressources de l’UE mais aussi en coordination avec l’OTAN. A ce propos, il a fait référence à l’exemple du pacte de défense entre les Etats du Nord de l’Europe, où des membres de l’OTAN (UE et non-UE) ont mis en place un effort commun afin decontrer l’agressivité russe. Botinaru a également souligné la nécessité d’envisager des mesures visant à contrer la « propagande toxique russe » qui est répandue par le biais des médias et par le financement direct de partis politiques.
Enfin, il a recommandé de mettre en place une coordination plus étroite entre la politique étrangère, de sécurité et de défense de l’UE d’un côté (qui doit à son avis prêter d’avantage d’attention au défi de la cybercriminalité), et sa politique énergétique de l’autre.
D’après Alojz Peterle (PPE, Slovénie), la nouvelle politique de voisinage doit être crédible, et pour l’être elle doit être efficace dans sa mise en oeuvre. Notamment, il a mis en avant l’importance de souligner que la bonne gouvernance est « un must » pour que les transitions démocratiques réussissent.
Neena Gill (S&D, Royaume Uni), a plaidé pour une meilleure coordination intra-européenne, notamment en termes de partage d’informations afin de développer une compréhension commune de la situation dans le voisinage. En effet, à son avis, l’un des gros problèmes de la PEV c’est que certains Etats membres mettent en place des politiques bilatérales qui ne sont pas alignées sur la PEV.
Ensuite, elle a souligné la nécessité d’impliquer tous les acteurs dans le processus de consultation avec le voisin. Elle a fait notamment référence au cas de la Tunisie, où plusieurs acteurs de certains partis politiques et de la société civile se sentent exclus de ce processus.
Michael Gahler (PPE, Allemagne) a affirmé que, tout en gardant à l’esprit la différence entre les pays en termes de possibilité d’adhésion (voisins européens vs. voisins de l’Europe), l’UE peut offrir aux pays du Sud beaucoup plus que ce qu’elle leur offre à présent. Il a donné à ce propos l’exemple de l’union douanière en place depuis 1996 avec la Turquie (qui pourrait à son avis être envisagé, par exemple, avec la Tunisie et le Maroc) ou d’accords individuels avec les pays voisins.
Concernant l’Est, Gahler a parlé d’avoir suffisamment de flexibilité, afin de « ne rien exclure ».
Ensuite, Knut Fleckenstein (S&D, Allemagne) a évoqué notamment la possibilité de réfléchir également à une révision d’EURONEST, l’Assemblé parlementaire conjointe du Partenariat Oriental, afin d’en améliorer le fonctionnement.
La parole a été donnée ensuite au représentant de la Commission, qui a remarqué que la différenciation c’est vraiment le point clé de cet examen. Il a également souligné d’autres aspects importants, tels que l’engagement avec les voisins des voisins et l’appropriation. Il a enfin rappelé que le processus de consultation se déroulera jusqu’à la fin de juin, et qu’au cours de l’automne la Commission va présenter sa propre proposition de réforme.
Pour conclure, Eduard Kukan a répondu à ces députés qui appelaient à un plus grand équilibre entre dimension orientale et dimension méridionale, en soulignant que la notion d’équilibre est probablement comprise de façon différente à l’Est et au Sud. Il a également réitéré que la politique d’élargissement et la PEV doit rester indépendantes et ne pas être fusionnées.
Enfin, le substitut du Président de la Commission AFET, le député croate Andrej Plenković (PPE) a regretté que le rapport Kukan ne mette pas suffisamment l’accent sur l’activité du Parlement Européen, notamment dans le cadre des assemblées parlementaires EURONEST et euro-méditerranéenne, ainsi que des délégations parlementaires.
Suite à cette discussion au sein de la Commission AFET, le document de travail préparé par Kukan va être soumis, jusqu’au 6 mai prochain, aux amendements des groupes parlementaires. Comme souligné par le représentant de la Commission Européenne, la contribution du Parlement sera pris en considération dans le cadre du processus de consultation sur la révision de la PEV.
Giulia Bonacquisti
Pour en savoir plus
– Document de travail sur la Politique Européenne de Voisinage (rapporteur Eduard Kukan)
FR: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fNONSGML%2bCOMPARL%2bPE-552.076%2b01%2bDOC%2bPDF%2bV0%2f%2fFR
EN: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fNONSGML%2bCOMPARL%2bPE-552.076%2b01%2bDOC%2bPDF%2bV0%2f%2fEN
– Document de consultation conjoint de la Haute Représentante Mogherini et du commissaire Hahn
FR: http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/consultation_french.pdf
EN: http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/consultation.pdf
– G. Bonacquisti, “Vers une révision de la Politique Européenne de Voisinage : la Commission lance une consultation publique” (FR), http://www.eu-logos.org/eu-logos_nea-say.php?idr=4&idnl=3450&nea=154&lang=fra&lst=0