Après en avoir beaucoup parlé, l’Agenda européen sur la migration tant attendu est enfin arrivé. Le 13 mai la Commission européenne a adopté son Programme européen global en matière de migration et deux semaines après, le 27 mai, elle a présenté des propositions concrètes pour sa mise en œuvre, en voulant ainsi apporter la preuve qu’elle est déterminée face à ce défi historique.

Après les dernières tragédies en Méditerranée, ayant causé la mort de 1800 personnes depuis le début du 2015, les dirigeants européens se sont résolument engagés pour relever les défis en matière de migration en appelant tous les États membres à prendre leurs responsabilités «dans un esprit de plus grande solidarité».

«L’Agenda européen consiste à transformer des paroles en actes», comme l’a fait valoir le vice-président Frans Timmermans. Il propose une approche «globale» de la migration afin d’aborder cette question dans tous les domaines d’action, tant intérieure qu’extérieure, à court et à long terme, en utilisant tous les outils dont l’Union dispose et en faisant participer tous les acteurs: États membres, institutions européennes, organisations internationales, société civile, autorités locales et pays tiers.

A court terme…

Afin de donner une réponse immédiate à la situation de crise qui règne en Méditerranée, la Commission a proposé des mesures d’urgence concrètes.

1. Relocalisation

Il s’agit d’un mécanisme d’intervention d’urgence visant à soulager l’Italie et la Grèce, submergées par des flux incontrôlables de réfugiés. Il prévoit la répartition des demandeurs d’asile sur la base de l’article 78 paragraphe 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), selon lequel «au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractèrisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés.»

Dans les circonstances actuelles, la Commission a estimé que seules l’Italie et la Grèce remplissent les conditions d’activation. Malte n’a pas été considérée comme étant en situation d’urgence, cependant cet Etat, comme tout autre État membre, pourra aussi bénéficier d’un tel dispositif si à l’avenir il devait faire face à des situations identiques à celles de la Grèce et de l’Italie, comme l’a souligné M. Avramopoulos.

La Commission propose au total la relocalisation de 40 000 demandeurs d’asile, arrivés sur les côtes italiennes et grecques après le 15 avril (date de début de la crise migratoire, en prenant en considération le naufrage du 18 avril) et ceux qui y arriveront après l’activation de ce mécanisme.

D’ailleurs le commissaire Avramopoulos a précisé que ce programme est destiné exclusivement aux personnes «ayant manifestement besoin d’une protection internationale», c’est à dire à ceux qui possèdent une nationalité qui a un taux de reconnaissance du droit d’asile égal ou supérieur à 75% dans l’UE, notamment les syriens et les érythréens. Les ressortissants qui ne remplissent pas ces conditions seront renvoyés vers leurs pays d’origine.

Les potentiels bénéficiaires seront relocalisés, au départ de l’Italie et de la Grèce, vers d’autres États membres de l’UE selon une clé de répartition qui tient compte de la capacité d’absorption ainsi que de la capacité d’intégration des États membres. Une telle clé de répartition sera calculée sur la base de critères objectifs, quantifiables et vérifiables: le PIB, le nombre d’habitants, le nombre de demandeurs d’asile accueillis et de réfugiés réinstallés depuis 2010 et le taux de chômage, en utilisant les données que les États membres eux-mêmes ont communiquées à Eurostat. La proposition concerne en principe tous les États membres de l’UE, sauf l’Italie et la Grèce qui, étant les bénéficiaires, ne sont pas incluses dans la clé de répartition. La procédure de relocalisation doit être «rapide», la période entre l’identification du demandeur d’asile et son transfert vers un autre État membre ne doit pas excéder un mois, comme l’a souhaité la Commission. A ce sujet les autorités grecques et italiennes bénéficieront d’une assistance, apportée par le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) et les autres agences concernées, pour l’identification de ces personnes.

L’Union a assuré un financement de 240 millions d’euros à l’appui de ce programme sur deux ans, à compter de l’adoption par le Conseil. D’ailleurs, avant la fin de l’année 2015, la Commission présentera une proposition législative pour rendre permanentes ces mesures provisoires, afin de créer un système de relocalisation à travers l’Union européenne obligatoire et se déclenchant automatiquement en cas d’afflux soudain de ressortissants de pays tiers.

2. Réinstallation

La Commission propose un programme pour l’acheminement de 20.000 ressortissants de pays tiers ayant besoin d’une protection internationale et actuellement en attente dans les camps du HCR vers des États membres. Le nombre global de places promises devrait être réparti entre les États membres sur la base d’une clé de répartition. La participation au programme de réinstallation est volontaire, les État qui y prendront part devront offrir, pour septembre 2015 au plus tard, les places indiquées. Ils bénéficieront d’une aide financière par l’Union européenne qui est prête à consacrer 50 millions d’euros supplémentaires sur la période 2015-2016 à l’appui de ce programme.

3. Plan d’action contre le trafic de migrants

A fin de prévenir le trafic de migrants et de le combattre la Commission propose un plan qui prévoit notamment le renforcement de l’action policière et judiciaire, l’amélioration de la collecte et de l’échange d’informations, l’intensification de l’assistance apportée aux migrants vulnérables, la consolidation de la coopération avec les pays tiers. L’Union agira en coordination avec le SEAE (Service Européen pour l’Action Extérieure) pour mettre en œuvre des campagnes d’information et de prévention et pour détecter et supprimer tous les contenus mis en ligne par les passeurs. En outre la Commission a annoncé un renforcement de l’équipe opérationnelle conjointe en matière d’information maritime (JOT MARE) d’Europol qui deviendra un véritable centre d’échange d’informations de l’UE en matière de lutte contre le trafic de migrants.

4. Relevé des empreintes digitales

La Commission propose des lignes directrices concernant l’obligation de relever les empreintes digitales de tout demandeur de protection internationale à son arrivée. Il s’agit d’un instrument indispensable afin de garantir l’efficacité du régime d’asile européen commun. Des équipes de l’EASO ( bureau européen en matière d’asile), de Frontex et d’Europol viendront sur place, aux «points névralgiques» pour aider les pays concernés à identifier les migrants, relever leurs empreintes et déterminer ceux qui ont droit à une protection internationale et ceux qui doivent être renvoyés vers leurs pays.

5. Un nouveau plan opérationnel pour Triton

La Commission propose un nouveau plan opérationnel qui étend la zone géographique de Triton vers le sud jusqu’aux limites de la zone maltaise de recherche et de sauvetage, afin d’englober la zone couverte par l’ancienne opération Mare Nostrum. En plus, les types et le nombre d’équipements techniques ont été redéfinies pour mieux couvrir cette zone élargie et permettre la détection précoce et le sauvetage des bateaux de migrants en détresse. Les nouveaux moyens consistent en 10 unités maritimes, 33 unités terrestres et 8 unités aériennes, ainsi qu’un effectif de 121 personnes.

Dans la pratique, ces ressources affectées à l’opération Triton coordonnée par Frontex interviennent déjà dans des opérations de recherche et de sauvetage, lorsqu’elles sont appelées à le faire par le centre de coordination de sauvetage maritime compétent ou lorsqu’elles se trouvent confrontées à une situation de sauvetage. Pour financer ces opérations le budget de Frontex a été triplé.

A long terme…

Afin de mieux gérer les migrations dans tous leurs aspects, l’agenda de la Commission présente des pistes pour l’avenir fondées sur quatre piliers:

1) Réduire les incitations à la migration irrégulière: notamment en s’attaquant aux causes profondes des migrations à travers des politiques de coopération au développement et l’aide humanitaire; en ciblant un plan d’action contre le trafic de migrants et en intensifiant les enquêtes contre les réseaux criminels de passeurs; en harmonisant les pratiques en matière de retour et en renforçant les partenariats avec les pays tiers dans le domaine du trafic de migrants et du retour.

2) Sauver des vies et assurer la sécurité des frontières extérieures: à travers le renforcement du rôle et des capacités de Frontex; des financements aux pays d’Afrique du Nord afin d’accroître leurs capacités d’intervention et de sauvetage des migrants en détresse; la révision de la proposition relative aux frontières intelligentes et la réflexion sur la mise en place d’un système européen de gardes-frontières.

3) Une politique forte en matière d’asile: qui prévoit une mise en œuvre complète du régime d’asile européen commun, notamment en luttant contre les abus de ce régime. D’ailleurs la Commission entend évaluer et réviser le système de Dublin dès 2016, afin qu’il contribue à un régime d’asile plus équitable entre les Vingt-huit.

4) Une nouvelle politique de migration régulière: dans la perspective des futurs défis démographiques auxquelles l’Union européenne devra faire face, la nouvelle politique doit se concentrer à attirer les travailleurs dont l’ économie européenne a besoin, notamment en facilitant leur entrée et la reconnaissance des qualifications. A ce sujet la Commission a annoncé l’ouverture d’une consultation publique pour la révision de la directive «carte bleu», dans la perspective de «faire de cet instrument une véritable carte de visite pour l’Union, dans la course mondiale aux talents et aux compétences», comme le commissaire Avramopoulos l’a souhaité. Également la Commission a envisagé de nouvelles politiques d’intégration; la création d’une plateforme pour la coopération avec les États membres, les entreprises et les syndicats sur la migration économique; la maximisation des bénéfices du développement pour les pays d’origine.

«Avec ces mesures audacieuses, l’Union prouve sa volonté de mettre un terme à la tragédie que vivent les personnes qui fuient les guerres, les persécutions et la pauvreté», a déclaré Mme Federica Mogherini, la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et vice présidente de la Commission. Mais les polémiques n’ont pas tardé à se faire entendre.

La réaction des États membres

Le lendemain de sa présentation, une minorité de blocage contre la proposition de la Commission s’était déjà formée au sein des Vingt-huit. Les Etats membres sont notamment divisés sur le principe de quotas initialement proposé par Bruxelles C’est pourquoi le commissaire Avramopoulos, venu en salle de presse pour détailler le programme de la Commission, s’est bien gardé de parler de «quota de migrants». «Nous ne proposons pas de quotas», a-t-il insisté en déplorant «les malentendus» dérivant d’une «mauvaise interprétation dans certains Etats et dans certains medias. Ce que nous proposons, c’est une répartition équitable des migrants ayant besoin d’une protection internationale», a-t-il expliqué. «Chaque Etat reste libre d’accorder ou non cette protection aux demandeurs d’asile qu’il aura pris en charge au titre de cette solidarité», a-t-il ajouté. «Il s’agit d’une solidarité minimale», selon M. Avramopoulos mais «chaque Etat peut faire davantage».

Lorsque les pays qui accueillent déjà un grand nombre de réfugiés se félicitent des propositions de la Commission, c’est le cas de l’Italie, de l’Allemagne ou de l’Autriche, les pays les moins touchés les rejettent.

Le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark profiteront des dérogations particulières concernant la législation sur l’asile et l’immigration qui leur permettent d’être exemptés de cette obligation d’accueil. Le ministre de l’intérieur britannique, Theresa May, a d’emblée fait connaître l’opposition de son pays aux «quotas». Persuadée qu’un tel système encouragerait davantage les migrants à se lancer dans des traversées périlleuses, elle a proposé la mise en place de «sites d’accueil sécurisé en Afrique du nord et un programme actif de retours».

En Pologne le ministre des Affaires étrangères polonais, Rafal Trzaskowski s’est dit étonné par la proposition de la Commission. «Il n’y a pas d’accord sur un système de quotas» a-t-il remarqué, «c’est aux Etats membres de décider combien de réfugiés ils acceptent sur leur sol.»

La même hostilité s’est affichée en Lettonie, en République tchèque, en Slovaquie et en Hongrie, où la proposition de la Commission a été jugée comme une atteinte à la souveraineté nationale, «une idée folle» d’après le premier ministre hongrois Viktor Orban.

La position de la France reste ambiguë. D’abord très hostile à l’idée des quotas, car «la France a déjà fait beaucoup» comme le soutenaient le premier ministre, Manuel Valls, ainsi que le président François Hollande, elle semble maintenant avoir amendé sa position. Dans un communiqué de presse le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazaneuve, en commentant les dernières propositions de la Commission a mis l’accent sur la nécessité de «dispositifs incontestables permettant d’identifier rapidement, selon des critères solides et partagés, les migrants en besoin manifeste de protection». Puis il a remarqué que «la clé de répartition devra mieux prendre en compte les efforts déjà effectués par les États membres dans le cadre de la protection internationale, ainsi que d’autres formes d’assistance telles que les admissions humanitaires». «Tels sont les principes que la France défendra dans le cadre des discussions approfondies qui vont s’ouvrir sur les propositions de la Commission», a-t-il poursuivi.

Malgré ces réactions, la Commission espère que les Vingt-huit parviendront à un «consensus» sur cette proposition de relocalisation des demandeurs d’asile, «et que les ministres de l’Intérieur pourront l’approuver à la majorité qualifiée lors de leur réunion le 16 juin» à Luxembourg, comme l’a souhaité la vice-présidente Federica Mogherini.

Un bon accueil au PE

Au Parlement européen la réponse a été très positive. Le 20 mai, à l’occasion d’une séance plénière à Strasbourg, les commissaires Frans Timmermans et Dimitris Avramopoulos ont présenté l’Agenda européen au Parlement. Une grande majorité d’eurodéputés a salué le projet de la Commission et a demandé au Conseil de traduire les engagements en actes concrets.

Le Parti Populaire Européen, représenté par Manfred Weber, a fait connaître que «le groupe PPE salue le mécanisme de solidarité qui vient d’être proposé». «Ceci est la politique la plus ambitieuse jamais eu et c’est un grand pas en avant» s’est réjoui la députée maltaise Roberta Metsola. «Nous espérons que cela va marquer le début d’une réforme des règles de l’UE sur la migration et l’asile qui signifient que les pays méditerranéens ne seront plus confrontés à une responsabilité disproportionnée» a-t-elle ajouté. Puis, en se référant aux Etats qui ne sont pas encore convaincus, elle a reproché qu’ «aucun État membre ne peut se disculper de toute responsabilité au prétexte qu’il ne se trouve pas géographiquement dans la Méditerranée».

Pour le groupe des Socialistes et Démocrates (S&D) le leader Gianni Pittella a défini comme «historique» la démarche de la Commission qui «contient en elle toutes les réponses au défi de l’immigration». «Si un mot devait résumer cette stratégie, je dirais «solidarité» : solidarité avec les hommes et les femmes qui traversent la Méditerranée, et solidarité avec les peuples des États-Unis les plus exposés aux phénomènes migratoires» a-t-il affirmé. Également, la députée Birgit Sippel, porte-parole S&D pour la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) a déclaré: «nous sommes ravis que la Commission ait finalement montré un peu de courage sur la question! Pour le moment la proposition de réinstallation est un régime volontaire et seulement pour un temps limité, mais dans le long terme, nous devons aller vers un programme de réinstallation de liaison avec des quotas annuels» a-t-elle souhaité. D’ailleurs, l’eurodéputée Iliana Iotova a mis l’accent sur l’importance de l’intégration en rappelant que «il ne suffit pas de sauver et de recevoir des réfugiés sur le sol européen, il faut aussi apporter une réponse à leur intégration dans nos sociétés pour dissiper les craintes de nos citoyens».

Au nom des Libéraux le Belge Guy Verhofstadt a salué l’Agenda européen. «La Commission a pris une position qui est absolument nécessaire, car elle favorise l’intérêt de tous, plutôt que de se concentrer sur chacun des États membres, et c’est ce que nous devons faire pour résoudre ce problème» a-t-il fait valoir.

Cécilia Wikstrom, de son côté, a défini comme «merveilleux» le fait que «le Parlement européen et la Commission parlent la même langue». Ensuite elle a demandé à la présidence du Conseil d’assumer la responsabilité politique pour que les pays membres arrêtent de rejeter la responsabilité sur quelqu’un d’autre, en déplorant que seulement six pays de l’UE gèrent plus de 80% des demandeurs d’asile, «alors que les autres 22 pays ne font presque rien du tout».

Pour les Verts/ALE, «la Commission doit être louée pour ses propositions» a dit la Néerlandaise Judith Sargentini, tout en déplorant que «au Conseil la seule approche faisant consensus consiste en un contrôle renforcé aux frontières». Puis la députée Eva Joly a voulu souligner qu’«il s’agit d’une proposition résolument européenne, une proposition qui va dans la bonne direction», et elle a souhaité que la répartition d’urgence soit instituée comme un principe permanent de la politique d’asile européenne.

Chez le groupe GUE/NGL l’Agenda européen a provoqué un mécontentement général. Le groupe a regretté que la Commission a fait trop peu en matière de réinstallation, en offrant un «nombre dérisoire» de places, et en matière de migration légale, en proposant exclusivement une révision de la carte bleue. La seul proposition qui a été saluée est celle d’un régime européen permanent de relocalisation, mais l’eurodéputée Cornelia Ernst a appelé la Commission à prendre en considération les souhaites des migrants, notamment leurs liens familiaux ou leurs aspects culturels.

Barbara Spinelli a reproché à la Commission d’avoir rédigé l’agenda avec «les yeux fermés». En se référant aux interventions militaires envisagées en Libye, elle a dénoncé le fait que même si l’agenda appelle à la protection des réfugiés, la majorité des actions proposées feraient le contraire.

L’Agenda européen a suscité d’autres critiques parmi le groupe des Conservateurs et Réformistes Européen (ECR). Le porte-parole, l’anglais Timothy Kirkhope, a averti que les plans de déménager 40.000 demandeurs d’asile en provenance d’Italie et de la Grèce à d’autres pays de l’UE ne va pas aider à s’attaquer à la source de la crise migratoire de l’Europe. «Une fois encore, la Commission européenne montre qu’ils se sont résignés à traiter les symptômes plutôt que la cause», a-t-il dénoncé.

«Je sais que ce sont des propositions difficiles et qu’elles vont susciter débats et controverses dans les États membres» avait déjà prévu le vice-président Frans Timmermans, «mais il n’est pas acceptable de dire aux quatre coins de l’Union «arrêtez les noyades» tout en disant «mais qu’ils ne viennent pas chez nous», a-t-il poursuivi.

La proposition de la Commission doit maintenant être adoptée par le Conseil, votant à la majorité qualifiée, après consultation du Parlement européen. Les négociations ne seront pas faciles mais on est sûr qu’une étape importante vers une nouvelle politique migratoire européenne vient de débuter. «Le défi consiste maintenant à veiller à ce que les propositions vont bien du papier à l’action concrète par les États membres» comme l’a fait valoir la députée maltaise Roberta Metsola.

Fiorenza Pandolfo

Pour en savoir plus :

-. Agenda européen sur la migration – press pack (en) : http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/index_en.htm

-. La Commission Européenne progresse sur l’agenda en matière de migration : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5039_fr.htm

-. Questions et réponses sur l’agenda européen: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5038_fr.htm

-.La Commission veut répartir 40 000 migrants vers le nord de l’UE : http://www.euractiv.fr/sections/sud-mediterranee/la-commission-veut-repartir-40000-migrants-vers-le-nord-de-lue-314871?utm_source=EurActiv+Newsletter&utm_campaign=59335ad4dd-newsletter_derni%C3%A8res_infos&utm_medium=email&utm_term=0_da6c5d4235-59335ad4dd-55416897