Grexit, Brexit, migration, rarement un Conseil européen n’avait soulevé en même temps autant de questions sensibles, controversées. Les esprits se sont donc logiquement échaudés. Retour sur un sommet illustrant la difficulté de parvenir à des accords sur les questions d’immigrations.

 Contexte

Les 1300 morts du mois d’avril ont rétabli au rang des priorités européennes la question de la gestion des flux migratoires en Méditerranée. Les chefs d’états et de Gouvernements des pays membres de l’Union européenne se sont donc réunis de manière extraordinaire, une première fois (le 23 avril) pour essayer d’apporter une réponse aux problèmes migratoires. Quatre pistes furent retenues :

1. Renforcer la présence de l’Union en mer
2. Lutter contre les trafiquants dans le respect du droit international
3. Prévenir les flux migratoires irréguliers
4. Renforcer la solidarité et les responsabilités internes

Évidemment, il ne s’agissait que d’une déclaration d’intention et l’émotion retombée, il convenait de s’accorder sur les modalités concrètes du déroulement de ce plan.

La Commission publia donc le 13 mai un agenda européen sur la migration articulé autour de quatre piliers. En substance, Bruxelles proposait de mettre en place une politique d’asile commune et unifiée, notamment au niveau du traitement des informations, de revoir l’ensemble de la politique d’immigration légale, d’améliorer la lutte contre l’immigration illégale et de renforcer les opérations de sauvetage et de sécurisation des frontières. (cf. articles de Fiorenza Pandolfo et Aurélie Delfosse)

Concrètement, l’administration européenne proposait de manière ambitieuse :

• Le triplement des capacités et des financements de l’agence Frontex
• La répartition sur l’ensemble du territoire européen d’une partie de l’immigration arrivant en Grèce et en Italie, sur la base de l’article 78(3) du TFUE.
• La création de « hotspots » dans les pays faisant face à de forts afflux d’immigrés afin de recueillir des informations pour permettre de mieux traiter les demandes d’asile sur l’ensemble du territoire européen
• Une aide de 60M d’euros pour soulager les états membres devant gérer les frontières extérieures de l’Union
• L’accueil de 20 000 personnes supplémentaires répondant aux conditions d’asile ou de migration légale européenne.
• L’intégration de la lutte contre les réseaux de trafiquants à la politique commune de sécurité et de défense

Si certains points, comme la lutte contre les réseaux de trafiquants ont rapidement fait consensus et ont ainsi pu être résolu au Conseil de l’Union européenne, d’autres, comme le recours à l’article 78(3) du TFUE ou l’accueil de 20 000 migrants supplémentaires, n’ont pu être tranchés au niveau ministériel. Le sommet européen de juin qui vient de se conclure devait apporter des réponses à toutes ces questions. Retour sur les faibles avancées de la semaine passée.

L’absence de solidarité européenne sur les questions de relocalisation

En proposant pour la première fois le recours à l’article 78(3) du TFUE, la Commission Juncker est venue rappeler, à ceux qui en doutaient, sa nature politique. Elle a aussi mis en lumière l’incapacité des dirigeants européens à s’entendre sur les questions d’immigrations. Pour rappel, l’article 78(3) dispose « qu’au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen. »

Or, en utilisant son droit d’initiative de la sorte, la Commission a mis le Conseil face à ses responsabilités. Ce dernier étant sommé, à défaut de complètement se désavouer, de trouver un terrain d’entente sur la question de la relocalisation des migrants. Cette stratégie s’est avérée payante, puisqu’un accord (à minima) a été trouvé, même si ce fut difficile.

Le Conseil européen s’est ainsi accordé pour accueillir 20 000 migrants de plus que prévu et relocaliser 40 000 migrants en provenance de Grèce et d’Italie sur les deux prochaines années.

Alors certes, comme l’a rappelé le président Juncker lors de sa conférence de presse, il s’agit du plus important.

Néanmoins, là où la Commission avait proposé des quotas obligatoires, basés sur une clef de répartition ambitieuse, reposant sur la taille de la population, le taux de chômage et le PIB, le Conseil a décidé de faire reposer la prise en charge de ces 60 000 personnes, « en tenant compte des spécificités de chacun des États membres, sur la base d’un consensus restant à venir d’ici à la fin juillet ».

Face à l’absence d’accord de l’Union européenne sur la question, notamment en raison de la réticence des pays de l’Est (Pologne, Hongrie, République Tchèque et Slovaquie), Mateo Renzi s’est permis de tancer vertement le Conseil d’un « Ou vous êtes solidaires, ou vous ne nous faites pas perdre notre temps » et on ne peut pas vraiment lui donner tort. Il s’est par ailleurs félicité que le mot « volontaire » ne soit pas repris dans les conclusions.

On voit cependant mal pourquoi ce qui n’a pu être résolu durant ce sommet européen le serait de manière miraculeuse en Conseil des ministres dans les prochaines semaines sur une base autre que celle du volontarisme. Blocage en perspective, donc.

Un accord financier, la création de « hotspots » et une amélioration des politiques de reconduites aux frontières

Si ce sommet européen nous a montré que la solidarité était une des grandes absentes de l’Europe d’aujourd’hui, elle a également rappelé que dès lors que les thèmes s’éloignaient des dialectiques populistes liées à la souveraineté nationale, un accord était possible.

Ainsi, les dirigeants européens se sont accordés pour fournir un soutien financier immédiat aux États membres situés en première ligne afin de contribuer aux coûts de réception et de traitement des demandes de protection internationales. Conséquence directe de ce déblocage de fonds, des dispositifs d’accueil et de premier accueil appelés « hotspots » vont être installés dans les États membres gérant les frontières extérieures de l’Europe. Ces derniers, grâce à l’aide d’autres agences (Europol, Frontex et EASO) devraient faciliter l’identification et l’enregistrement rapide des migrants, avec notamment, la prise de leurs empreintes digitales. Cela devrait permettre de déterminer qui a besoin, ou non, d’une protection internationale et de ne pas traiter plusieurs fois les demandes d’asiles dans des pays différents, grâce à la création d’un fichier unique.

La création des hotspots n’est en ce sens pas anecdotique. Elle marque le tournant pris par le Conseil, incapable de s’entendre sur la relocation des migrants, de mettre en place un contrôle renforcé des frontières et une politique de retours efficiente. L’accent a en effet été mis sur l’importance d’avoir des politiques effectives en matière de retour, de réadmission et de réintégration pour les personnes ne remplissant pas les conditions requises pour bénéficier d’une protection légale.

Ainsi, si les États membres se sont accordés pour relocaliser 60 000 migrants, c’est à la condition que les frontières extérieures soient d’une part, mieux contrôlée et d’autre part, qu’une véritable politique de retour, pour les migrants ne remplissant pas les conditions pour obtenir un visa européen, soit mise en place.

Les dirigeants européens ont estimé que l’importance devait être mise sur l’établissement de politiques effectives en matière de retour, de réadmission et de réintégration afin de dissuader les personnes de risquer leur vie et de lutter contre la migration illégale. Il faut dire qu’en moyenne, sur 4 expulsions prononcées, seulement une donne lieu à une véritable expulsion du territoire européen.

Pour contrer ce phénomène, le Conseil a proposé d’intensifier le dialogue avec les principaux pays d’origine des migrants irréguliers, notamment au titre des accords de Cotonou. Pour rappel, ces derniers prévoient de renforcer la coopération entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, afin d’améliorer le développement économique, social et culturel de ces pays. Ils impliquent, à ce titre, l’élaboration de stratégies de coopération, notamment en matière de réadmission de migrants.

D’ailleurs, les membres du Conseil ont affirmé leur volonté de conclure de nouveaux accords sur la base du principe « donner plus pour recevoir plus ». Autrement dit, l’Europe va, dans les prochains mois, conclure de nouveaux accords commerciaux avec ces pays en échange du développement des politiques de réadmission qui devraient passer par la présence temporaire sur les territoires des pays concernés de personnes ayant la charge d’organiser les mesures de retour, dans le respect des droits de l’homme.

Dans cette optique, l’Union européenne va développer de véritables partenariats avec les pays africains pour lutter contre les passeurs, renforcer la coopération en ce qui concerne les politiques effectives en matière de retour et mieux cibler la coopération au développement en intensifiant les investissements en Afrique pour s’attaquer aux causes profondes des migrations.

L’intention est aussi bienvenue que légitime, néanmoins, quand on voit l’état de déliquescence dans lequel se trouve la Libye, principal pourvoyeur européen de migrants, on peut douter de l’efficacité d’un tel procédé en dépit de son bien fondé. En effet, comment implanter un accord améliorant le développement économique d’un pays possédant un gouvernement fantoche, corrompu ou miné par une guerre civile endémique? Contribuer à l’essor économique des pays est une nécessité et devrait être une des priorités de l’Union européenne. Pour autant, comme l’immense majorité des migrants fuient l’Irak et la Syrie, autrement dit des états ravagés par la guerre, il n’est pas assuré que le remède appliqué soit le bon.

Certes, les conclusions prévoient « d’intensifier la coopération avec la Turquie et les pays concernés du Proche-Orient ». Mais encore une fois, rien de concret n’a été avancé et le Conseil semble se défausser d’une partie de sa responsabilité sur la Turquie, l’éternel allié à qui on refuse l’adhésion et qui finira bien par se lasser de faire office de cordon humanitaire entre l’Europe et le reste du monde ou de marchander dans un chantage implicite et permanent. C’est d’autant plus vrai que si l’accord « réadmission de migrants illégaux contre libre circulation des citoyens turcs sur le territoire européen » a été signé en 2013, il tarde à être appliqué. Scepticisme donc.

Un accroissement des compétences de l’agence Frontex et une meilleure circulation de l’information

Le Conseil semble par ailleurs avoir pris la mesure de l’importance de la maîtrise de l’information. Sur le modèle du partage des informations en provenance des hotspots, les décisions de retour prises par les États membres seront introduites dans le système d’information Schengen. L’objectif est de permettre un retour rapide des migrants en situation irrégulière et d’uniformiser le traitement des procédures. Dans cette optique, le rôle de l’agence Frontex devrait être renforcé. Cette dernière, sur des bases restant à définir par la Commission européenne, devrait voir ses pouvoirs et son budget accrus afin d’être en mesure de mener efficacement les politiques de retours. Cela devrait permettre de soulager les programmes de départs volontaires gérés par l’organisation internationale pour les migrations.

Les pays de l’Est ont su faire entendre leur voix

Si l’Union européenne ne sort pas grandie de ce sommet, les pays d’Europe de l’Est se sont félicités de l’accord obtenu en conférence de presse. Par exemple, Bohuslav Sobotka, chef du gouvernement tchèque, au sujet des quotas obligatoires : « Nous avons emporté une grande bataille, parce que nous avons réussi à maintenir une approche volontaire permettant à chaque État membre de venir avec ses suggestions».

Même si ces pays ne sont pas des pays d’immigration comme peuvent l’être la France, l’Allemagne et l’Angleterre, on a cependant du mal à voir où se situe la victoire. D’autant que pour le cas de la République Tchèque, la clef de réparation de la Commission prévoyait seulement la relocalisation de 1300 migrants, une goute d’eau eu égard aux 10,5 millions d’habitants du pays.

Le Conseil a par ailleurs pleinement reconnu la nécessité de prendre en compte les problèmes migratoires en provenance des Balkans, faisant échos aux demandes répétées de la Hongrie. Peut-être que les deux sujets auraient dû être traités de front et de manière collective. Il est en effet dommage que le Conseil traite ces trois problèmes de manière segmentée, là où une approche « holistique » de la situation semblait requise.

Les logiques nationales l’ont donc encore une fois emportée sur l’intérêt européen, mais ce n’est pas faute pour Jean-Claude Juncker d’avoir essayé de les surpasser.

Aurelio Volle

Pour en savoir plus :

• Déclaration de la commissaire Malstrom à propos de l’entrée en vigueur de l’accord de réadmission entre la Turquie et l’UE : http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-285_fr.htm

Communication de la Commission au Conseil eut au Parlement européen sur la politique de l’Union européenne en matière de retour : http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com%282014%290199_/com_com%282014%290199_fr.pdf

Conclusion du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 : http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-22-2015-INIT/fr/pdf

Migration en débat au parlement européen : la commission LIBÉ prône une approche « holistique » de la situation en méditerranée – http://europe-liberte-securite-justice.org/2015/06/23/lagenda-de-la-commission-europeenne-en-matiere-de-migration-en-debat-au-parlement-europeen-la-commission-libe-prone-une-approche-holistique-de-la-situation-en-mediterranee/

Communiqués de presse de la Commission européenne sur l’agenda européen en matière de migration: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4956_fr.htm&http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5039_fr.htm