La construction européenne a commencé sur des bases économiques. Dans sa célèbre déclaration du 9 mai 1950, Robert Schuman, ministre des Affaires étrangères français et l’un des pères fondateurs de l’Union européenne, affirmait que « l’Europe ne se ferait pas d’un coup ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ». Au lendemain de la guerre, l’Europe devait d’abord se faire par la mise en commun des productions du charbon et de l’acier. L’esprit de cette étape fondatrice de la construction européenne était de favoriser les interdépendances économiques entre les pays membres et ayant pour objectif leur prospérité économique, avec pour but ultime une intégration plus poussée dans tous les autres domaines politiques. La Communauté européenne du charbon et de l’acier ne prévoyait qu’une seule catégorie d’Européens : les travailleurs. Les traités, tout comme l’action des institutions communautaires, devaient donc s’articuler autour de la création de libertés économiques dans la Communauté pour les personnes physiques et morales. Cette vision de l’intégration européenne s’observe très facilement dans l’histoire, et il est capital de ne pas l’oublier quand on essaye de comprendre où et comment l’Union européenne donne des droits aux enfants.

L’idée que les enfants ne font pas partie du monde du travail était déjà très répandue dans les différents États membres, souvent à la suite d’une longue évolution des mœurs en réponse à l’industrialisation de l’Europe. Chaque État membre qui choisissait de participer au projet européen avait déjà transcrit ce principe dans leur droit national, avec toutefois des exceptions notables dans les colonies. Il était donc a priori logique de ne pas inclure les enfants dans le projet européen et dans le droit qui le structurait.

Mais l’existence de droits pour les enfants dans la communauté s’est rapidement posée comme une condition préalable importante à l’aboutissement de ces « réalisations concrètes » économiques dont parlait Schuman. En effet, la figure de l’enfant est entrée dans l’ordre juridique européen sous l’angle du marché intérieur. Pour que le marché intérieur soit réalisé dans les faits, notamment au niveau de la mobilité des travailleurs, il faut que rien ne dissuade les personnes souhaitant exercer leurs droits de travailler dans la Communauté. Cela implique un « droit à la famille » pour les travailleurs, pour que ceux-ci ne soient pas obligés de se séparer de leur famille s’ils souhaitent travailler à l’étranger. Ce « droit à la famille » est la première source des droits de l’enfant dans le droit de l’Union européenne. Les enfants n’ont pas de droits eux-mêmes, et ils ne sont pas encore des sujets pertinents du droit européen. Au contraire, la réalisation du marché intérieure exige d’eux qu’ils ne soient pas un frein à la mobilité des travailleurs. C’est une vision très éloignée de l’image du droit « protecteur » que l’on peut avoir lorsqu’on évoque les droits de l’enfant.

Aujourd’hui, la Communauté européenne est devenue l’Union européenne, ses objectifs se sont étendus et son rayon d’action s’est développé en conséquence. Les objectifs de l’Union ne s’orientent plus seulement autour de l’économie et de la prospérité, mais concernent aussi des domaines politiques et sociaux, et notamment le bien-être des Européens et la protection de leurs droits fondamentaux. Cath Larkins, experte des droits de l’enfant, relève d’ailleurs dans The International Journal of Children’s Rights que l’intérêt de l’Union européenne pour les droits de l’enfant a cru de manière significative lors de ces dernières décennies, comme on peut l’observer dans de nombreuses communications et autres documents très détaillés émis par les institutions européennes. Aujourd’hui, l’idée directrice des institutions est simple : en plus de propositions concrètes, les droits de l’enfant doivent être présents à toutes les étapes des politiques européennes. En d’autres termes, il est nécessaire de vérifier que chaque étape des politiques européennes ne met pas en danger les droits de l’enfant. Cette idée directrice est claire et consensuelle, mais elle n’est pas toujours concrète et il est difficile pour des observateurs externes d’évaluer sa bonne mise en pratique.

L’évolution de la nature de l’ordre juridique européen peut-être observée en s’intéressant plus particulière à la façon dont le droit de l’Union fait de la place pour les droits de l’enfant. L’association progressive entre la figure de l’enfant et celle du travailleur se fait à travers les décennies, et notamment grâce au rôle proactif de la Cour de Justice de l’Union européenne. Le développement d’un ensemble complet de droits de l’homme dans le droit européen a donné une nouvelle place aux enfants dans l’ordre juridique européen. En plus de bénéficier de droits en tant que personnes et tant que citoyens européens, ils existent aussi dans une catégorie propre : « l’enfant », ou le « mineur ».

Cependant, les enfants restent encore un peu des objets quand on compare leurs situations à celles des leurs aînés. Une approche qui favorise des résultats quantifiables peut amener à réduire les enfants à un ensemble fini d’indicateurs. En poussant cette logique à son extrême, les enfants pourraient devenir des objets du droit européen. C’est pourquoi nous devons utiliser non seulement l’esprit du droit primaire de l’Union, mais aussi le droit international pour enfin considérer comme des citoyens à part entière. Le droit européen devrait aussi donner des droits actifs aux enfants, pour mieux respecter leur statut de citoyens européens en devenir.

L’inclusion des droits de l’enfant par le biais du Marché Intérieur :

L’articulation entre les droits de l’enfant et les objectifs économiques de la construction européenne n’est pas sans tensions. D’un côté, le trait le plus caractéristique de la figure de l’enfant, à la fois dans les droits nationaux, le droit européen, et le droit national, est qu’elle doit être exclue des relations économiques. Les enfants n’ont pas à bénéficier des libertés économiques garanties par le droit de l’Union, car non seulement ils ne sont pas des acteurs économiques, mais ils doivent même être protégés de toute logique commerciale. De l’autre, les enfants bénéficient passivement de droits dérivés du bénéfice que tirent leurs parents des libertés économiques garanties par le droit du marché intérieur.

Cette articulation est particulièrement claire lorsque l’on s’intéresse à la liberté de circulation des personnes. L’exercice de cette liberté par des adultes donne aux enfants certains droits, comme celui d’accéder à une bonne éducation dans le pays hôte. Un bon exemple de cette logique peut être trouvé dans la jurisprudence de la Cour de Justice. L’affaire Grunkin-Paul (2008) finit par créer un droit pour les enfants de porter un nom de famille dont la composition vient de l’application de la loi du pays dans lequel il vit, et ce même si le pays dont il a la nationalité n’accepte pas ce format de nom de famille (en l’espèce un nom de famille composé). La logique de la Cour y est très simple : l’enfant à ce droit parce que ses parents ont fait l’exercice de leur liberté de mouvement.

C’est cette même logique que la Cour va employer dans Carpenter (2002), où les enfants d’un citoyen européen qui fait l’exercice de ses libertés économiques gagnent un droit à avoir une personne qui prend soin d’eux, et ce même si cette personne n’est pas européenne. Encore une fois, ce droit-là n’est pas un droit inaliénable, car il dépend entièrement de l’utilisation que font leurs parents de leurs droits économiques européens, même si cet exercice de ces droits se fait dans leur pays de nationalité.

Schwarz (2007), enfin, nous permet d’observer une autre façon dont cette articulation entre droit de l’enfant et droit économique du parent s’effectue. Dans cette affaire, l’exercice d’une autre liberté économique finit par permettre à des enfants d’aller étudier dans un autre État membre. Là, le droit d’une école à prester un service dans l’Union donne le droit aux enfants de suivre des formations à l’étranger tout en gardant des aides financières données par leur État membre. Cette fois-ci, il ne s’agit pas d’un droit dérivé de l’activité économique des parents, mais bien d’un droit dérivé des droits d’une entreprise à prester des services à l’intérieur du marché unique. Encore une fois, l’enfant n’a pas de droit propre et inaliénable, il reste dépendant de l’exercice de droits économiques par une autre entité, avec laquelle il peut n’avoir qu’un lien ténu.

Cette articulation peut parfois avoir des effets néfastes pour l’enfant. Par exemple, la très controversée affaire Dano (2014) voit les juges de Luxembourg estimer que l’affaire ne concerne pas les droits du fils de la personne mis en cause, mais seulement le droit de la mère à recevoir des aides sociales alors qu’elle est une citoyenne européenne sans activité économique. Le fait que l’enfant soit né dans le pays où sa mère demande des aides sociales, qu’il y soit scolarisé et probablement bien intégré socialement, n’a aucun poids sur le verdict de la Cour. En d’autres mots, si la mère n’est pas en situation d’exercer ses droits économiques de citoyenne européenne, alors l’enfant ne peut logiquement dériver aucun droit de la situation de sa mère. C’est parce les droits de l’enfant doivent être parfois dérivés des droits des parents que des enfants se retrouvent à subir des situations qu’ils n’auraient pas subies si leurs droits existaient par eux-mêmes.

Le droit du marché intérieur et le droit des enfants peuvent parfois être opposés. L’objectif affiché de l’Union d’inclure les droits de l’enfant à toutes les étapes de ses politiques n’est donc pas entièrement rempli, malgré des efforts internes et une communication abondante. Amandine Garde, professeure de droit à l’Université de Liverpool, relève dans un travail sur les directives relatives aux pratiques commerciales déloyales et aux médias audiovisuels que les dispositions spéciales sur les enfants en tant que consommateurs spéciaux sont plus en faveur des intérêts des acteurs commerciaux que des intérêts des enfants eux-mêmes. L’inclusion des droits de l’enfant dans le droit du marché intérieur est ici différente de celles que l’on a vues auparavant. Les enfants participent cette fois au marché intérieur au lieu d’en être exclus : ils sont une catégorie spéciale de consommateurs qu’il faut s’efforcer de protéger. Même dans le marché intérieur les enfants ne sont donc pas uniquement associés aux droits économiques de leurs parents : ils gardent quelques droits propres et indépendants qui vont les différencier des citoyens adultes. Par exemple, le droit de ne pas être exposés à des programmes télévisuels violents.

L’intégration économique européenne, et l’élaboration d’un droit européen qui la favorise et la régule sont un processus très poussé et complexe. Beaucoup d’efforts y ont été consacrés, mais le résultat est encore imparfait, et dépend aussi des progrès réalisés dans les autres domaines de l’intégration européenne, comme la défense des droits de l’homme. Les droits de l’enfant n’ont pas encore été harmonisés, et la protection des enfants au niveau européen peut parfois en pâtir. Si le sujet est trop sensible pour une véritable politique européenne de défense des droits de l’enfant, peut-être alors faut-il commencer par renforcer la coordination des États membres dans ce domaine. Ou alors, exploiter la place grandissante des droits fondamentaux dans l’ordre juridique européen.

Les droits de l’enfant dans les droits fondamentaux garantis par l’Union européenne :

Les droits fondamentaux sont le deuxième domaine (dans l’ordre chronologique) de l’ordre juridique européen où les droits de l’enfant sont apparus. Comme pour les droits de l’homme en général, les droits de l’enfant s’inscrivent dans un ensemble complexe de droits garantis au niveau national, au niveau de l’Union européenne, du Conseil et de l’Europe et du reste du droit international. La diversité de ces sources de droit ne va nécessairement pas à l’encontre des intérêts des enfants, mais elle peut rendre difficile l’émergence d’une conception commune et cohérente de ce qu’est un enfant. C’est dans ce sens que l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne déplore dans un de ses rapports relatifs aux droits de l’enfant que cette pluralité des sources de droit crée de nombreuses définitions de ce qu’est un enfant, et encore plus de façons d’assurer leur protection. Il n’existe d’ailleurs toujours pas aujourd’hui de définition de travail au niveau européen. La figure de l’enfant est fragmentée en plusieurs droits, parfois seulement liés par l’idée que les enfants ne doivent pas être traités de la même façon que les adultes, et qu’ils méritent une plus grande protection que leurs aînés.

Le traité de Lisbonne a marqué une étape dans la promotion des droits fondamentaux au niveau du droit de l’Union européenne, et a renforcé la dynamique politique dans les institutions. Pour Helen Stalford, professeure à l’Université de Liverpool, et Mieke Schuurman d’Eurochild, ce traité est l’un des pas les plus importants réalisés par l’Union en matière de droits de l’enfant. D’abord, il simplifie leur place dans la hiérarchie des normes européennes, puisqu’ils sont désormais directement mentionnés dans le droit primaire. L’articulation complexe avec les libertés économiques qui permet aux enfants de bénéficier de droits dérivés d’autres droits existe maintenant à côté de droits fondamentaux précis. De plus, la généralisation de la codécision avec la procédure législative ordinaire peut être comprise comme une bonne chose pour les droits de l’enfant, car le Parlement européen s’est toujours efforcé d’inclure ce sujet dans l’agenda politique européen, et sa légitimité démocratique peut lui donner un espace d’action plus large que celui des autres institutions dans un domaine aussi sensible dans l’opinion. Enfin, le traité de Lisbonne simplifie, en théorie, la relation entre l’Union européenne et la Cour européenne des Droits de l’homme, car il prévoit l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme. Cependant, cette simplification n’est pas effective, et risque de ne pas l’être dans les années qui viennent, puisque la Cour de Justice de l’Union a exprimé des réticences claires sur le sujet.

Les droits de l’enfant sont désormais présents dans les objectifs de l’Union. Ils devraient donc, a priori, avoir la même valeur que la complétion du marché intérieur, qui est d’ailleurs listée au même point de l’article 3 du Traité sur l’Union européenne, article qui énonce les buts de l’action européenne. L’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne relève quatre droits fondamentaux qui sont particulièrement intéressants au regard des droits de l’enfant : le droit à un environnement familial sain ou à de bonnes prises en charge alternatives, la protection face à la violence et à l’exploitation, le droit à un niveau de vie correct, et enfin le droit à l’éducation, la citoyenneté et la participation à des activités relatives à l’école et au sport. Ces dispositions doivent impérativement êtres prises en compte à toutes les étapes des politiques européennes, de l’élaboration d’une mesure à sa mise en application, car elles fondamentales. Le respect des droits de l’enfant doit devenir un trait caractéristique de l’Union européenne, au-delà de ses autres objectifs politiques et économiques.

Cette approche basée sur les droits fondamentaux de la situation des enfants dans l’Union s’observe aussi dans la jurisprudence des juges de Luxembourg. Trois arrêts nous offrent de bons exemples de cette approche non économique des droits des enfants. Dans Baumbast (2002), la Cour reconnaît à des enfants de citoyens européens un droit de continuer leur éducation dans leur pays de résidence, malgré le fait que leur parent ne réside ou ne travaille plus dans ledit État. Et pour que ce droit à une éducation continue soit effectif, ce parent doit en plus se voir accorder un droit de résidence dans le pays. L’approche de la Cour y est claire : les enfants ont un droit à l’éducation qui n’est désormais plus directement associé à l’exercice des droits économiques des parents (comme c’était le cas dans Schwarz). Cependant, il est intéressant de noter que ce raisonnement n’a pas été appliqué au jeune Roumain scolarisé en Allemagne mentionné dans Dano, alors que sa situation était largement similaire si l’on excepte l’historique professionnel des parents.

Ce raisonnement est renforcé dans Teixeira (2008), où la Cour confirme que les enfants ont un droit fondamental à continuer leur éducation où ils l’ont commencé. Encore une fois, les juges s’intéressent aux conditions nécessaires pour que le droit soit effectif, et en déduisent que la présence d’un parent est parfois nécessaire pour que cette éducation soit continue, et que ces parents-là doivent donc pouvoir rester sur le territoire de l’État et y travailler. Enfin, Ruiz Zembrano (2011) marque une étape de plus dans la logique de protection effective des droits de l’enfant : la Cour estime que, pour garantir les droits de leurs enfants européens, les ressortissants d’États tiers doivent pouvoir rester vivre et travailler sur le territoire de l’Union. Un enfant détenant un passeport européen donne des droits à ses parents non européens, car il a un droit fondamental à un environnement familial stable et à un niveau de vie correct, tout comme il a le droit de rester dans son pays. Cette logique ne s’applique d’ailleurs pas qu’aux enfants, mais à tous les Européens, dont le bien-être dépendant de soins apportés par leur parent.

Voici donc une autre facette de la figure de l’enfant dans le droit de l’Union européenne : les enfants ne bénéficient pas seulement de droits dérivés, sous certaines conditions, de ceux de leurs parents, mais aussi de droits qui ont été spécialement pensés pour eux. Cette dernière approche accorde une place bien plus grande au bien-être de l’enfant, car elle s’articule autour d’un noyau de droits fondamentaux, et pas autour de la situation des parents. Elle donne aux enfants une place importante dans le droit, car elle permet aux adultes qui ont des enfants à charge de bénéficier de droits liés à cette activité. Il reste pourtant bien du travail à faire pour donner aux enfants la place qu’ils méritent dans le droit européen : les sortir de leur statut « d’objet » pour en faire de vrais « citoyens en devenir ».

Des enfants « objets » du droit :

Les enfants bénéficient des droits fondamentaux « classiques », et de droits qui leur sont propres compte tenu de leur besoin spécial de protection et de prise en charge. Ces droits « spéciaux » ne semblent pas, pour l’instant, remplir totalement leur mission. Pour continuer à réaliser des avancées, l’Union européenne doit se défaire d’une vision qui tend à réifier les enfants en les réduisant à un ensemble, certes complexe et réfléchi, d’indicateurs. Cette vision qui prévaut aujourd’hui néglige la capacité des enfants à faire usage de leur libre arbitre, de leur raison ou de leurs capacités d’adaptation. Ce constat est simplificateur, et cette vision réificatrice n’est bien entendu pas partagée par tous, mais elle est observable dans le « pilotage par objectifs » et la recherche de résultats « quantifiables » des politiques européennes relatives aux droits de l’enfant.

Mesurer un résultat précis, et penser ses politiques en fonctions de résultats désirés est utile. Mais une approche « instrumentale » de l’enfant comporte toujours le risque de réduire la figure de l’enfant à un objet complexe, mais « quantifiable ». Le terme est provocateur, mais il exprime très bien l’idée que les enfants restent passifs dans le bénéfice de leurs droits « européens ». Parce qu’ils ont des besoins spéciaux, ils doivent être entièrement pris en charge. En d’autres mots, les enfants dans le droit de l’Union ne se prennent jamais en charge eux-mêmes, et il n’est pas nécessaire de leur demander leur avis pour autre chose que l’évaluation de la qualité de la protection qui leur est accordée. Leurs intérêts sont prédéfinis, ce qui rend plus simple leur prise en compte dans les actions de l’Union. Mais cette vision de l’enfant ne lui laisse pas de personnalité, et n’accorde pas non plus d’importance à ses opinions ou ses initiatives.

Ce constat est partagé par les professeurs Asher Ben-Arieh et Ivar Frønes, qui travaillent sur le problème de la fragmentation des différents indicateurs du bien-être des enfants en s’intéressant particulièrement aux conditions d’une jouissance effective de leurs droits. Leur appel pour une compréhension commune de la nature des enfants est un pas en avant nécessaire pour améliorer la pertinence des droits de l’enfant dans tous les ordres juridiques. Même si les politiques européennes essayent de s’attarder sur des notions telles que le développement des capacités de l’enfant, leur approche largement quantitative n’est pas suffisante pour créer une figure cohérente de l’enfant dans le droit de l’Union européenne, même s’il est clair que de bons indicateurs communs peuvent grandement améliorer la situation des enfants en Europe.

Vers des « enfants-citoyens » ?

Nous ne devons pas oublier que l’Union européenne n’est pas un simple projet économique, mais elle est aussi un projet politique, et même un projet social et culturel. Le droit de l’Union doit donc aussi garantir à ses sujets des droits politiques et sociaux. Ces droits sont déjà nombreux, et ils doivent être connus et utilisés par les citoyens. Inclure les enfants dans le projet européen doit être une nouvelle étape de l’intégration européenne. Les enfants ne peuvent pas voter, mais ils peuvent être associés de nombreuses façons à l’élaboration et au bon fonctionnement de l’Union, et cela est déjà possible en utilisant directement et indirectement le droit primaire actuel.

Même s’ils ne peuvent pas voter ou signer de pétition, il n’y a pas de raison de ne pas associer les enfants au processus démocratique européen. Stalford et Schuurman considèrent, par exemple, que le mécanisme d’Initiatives Citoyennes se prête particulièrement à la participation active des enfants à la vie politique européenne au côté de leurs aînés. Elle se prête d’ailleurs aussi très bien à une requête claire de la part de tous les citoyens européens pour une inclusion et une protection plus grande encore des enfants dans les politiques européennes.

Cette idée est largement renforcée par les travaux de Cath Larkins, qui montre que les préoccupations, les idées et les préférences peuvent facilement être traduites, avec un travail intelligent, en termes politiques européens. Les enfants pourraient de cette façon jouir activement de leurs droits de « citoyens européens en devenir », tout en gardant leur protection spéciale. L’inclusion des droits de l’enfant à toutes les étapes de l’action européenne ne doit pas seulement aller de l’élaboration de la loi au niveau institutionnel à son application, mais elle doit aussi être faite au niveau de la participation citoyenne. Un enfant serait ainsi à la fois un bénéficiaire passif de droits garantis directement et indirectement par l’Union européenne, mais il serait aussi un utilisateur actif de ces droits, un véritable « enfant-citoyen ».

Malheureusement, tout ce discours ne concerne pas complètement toute la question de la garantie et de l’activation des droits de l’enfant par l’Union européenne. Comme le souligne Wouter Vanderhole de l’Université d’Anvers, l’action extérieure de l’Union n’assure pas toujours une promotion réelle ou efficace des droits de l’enfant dans le monde. Au-delà d’un autre manquement à sa politique d’inclusion de la question des droits de l’enfant à toutes les étapes de son action, cela implique qu’il existe pour l’Union et ses membres deux catégories d’enfants : « les nôtres », et « les leurs ». Nos enfants peuvent espérer avoir un jour plus que des droits basiques et passifs, d’être plus que des objets du droit européen. Mais les enfants non européens de ressortissants de pays tiers, qui ne résident pas, ou pas légalement, sur le territoire européen ne peuvent au mieux qu’espérer faire l’objet d’une protection spéciale. Pour nombre d’entre eux, n’être qu’un objet au regard du droit de l’Union européenne serait déjà une avancée formidable. Pour ces enfants-là, même une protection basique entraînerait des bénéfices inestimables.

Rémi Petitcol

Pour en savoir plus :

•  Ben-Arieh, A., and Frønes, I. (2011), Taxonomy for child well-being indicators: A framework for the analysis of the well-being of children, Childhood 18(04)
• Drywood, E. (2011), ‘Child-proofing’ EU law and policy: interrogating the law-making processes behind European asylum and immigration provision, International Journal of Children’s Rights 19.
• European Agency for Fundamental Rights (2010), Developing indicators for the protection, respect and promotion of the rights of the child in the European Union, Conference Edition
• European Parliament, Directorate General for Internal Policies (2012). EU Framework of Law for Children’s Rights
• Ferreira, N. (2011), The harmonisation of private law in Europe and children’s tort liability: A case of fundamental and children’s rights mainstreaming, International Journal of Children’s Rights 19.
• Garde, A. (2011), Advertising Regulation and the Protection of Children-Consumers in the European Union: In the Best Interests of … Commercial Operators?, International Journal of Children’s Rights 19.
• Lansdown, G. (2001), Promoting Children’s Participation In Democratic Decision-Making, UNICEF, Innocenti Insight
• Larkins, C. (2011), Can the EU live up to the expectations of its child citizens, International Journal of Children’s Rights 19.
• Satlford, H. and Schuurman, M. (2011), Are We There Yet?: the Impact of the Lisbon Treaty on the EU Children’s Rights Agenda, International Journal of Children’s Rights 19.
• Stalford, H., Thomas, N., and Drywood, E. (2011), The European Union and Children’s Rights: Editorial, International Journal of Children’s Rights 19.
• Savirimuthu, J. (2011), The EU, Online Child Safety and Media Literacy, International Journal of Children’s Rights 19.
• Thomas, N., Gran, B., and Hanson, K. (2011), An independent voice for children’s rights in Europe? The role of independent children’s rights institutions in the EU, International Journal of Children’s Rights 19.
• Vandenhole, W. (2011), Children’s Rights in EU External Action: Beyond Charity and Protection, Beyond Instrumentalisation and Conditionality, International Journal of Children’s Rights 19.