L’Union européenne et ses diverses institutions ont toujours été source de débat. En effet, dès ses débuts il y a eu des partisans de différentes visions de l’Union européenne, certains plus fédéralistes, et d’autres voulant garder une forte souveraineté étatique. Ces derniers l’ayant emporté, une politique de défense commune était difficile à envisager, et d’autant plus, une armée commune. C’est ainsi que depuis 1950 des projets ont été élaborés, mais ils finissaient toujours par être rejetés par les assemblées nationales de certains pays. Ce n’est que dans les années 1970 que nous pouvons voir les prémices d’une convergence dans le domaine politique, lors du Sommet de Luxembourg qui lance l’idée d’une Coopération Politique Européenne (CPE), institutionnalisée en 1987 par l’Acte Unique Européen. Cependant, celui-ci ne prévoit qu’une coordination des positions politiques, ne prenant pas en compte la dimension de la défense. Néanmoins, suite aux événements de l’époque entre l’Est et l’Ouest, la même année est adoptée la « plateforme sur les intérêts européens en matière de sécurité », afin de relancer l’Union de l’Europe Occidentale déjà prévue dans le Traité de Bruxelles depuis 1954, avec des critères et des obligations concernant la défense, le contrôle des armements et le dialogue Est/Ouest. Enfin, en 1993 lors de l’entrée en vigueur du Traité sur l’Union Européenne (TUE), un titre spécifique fut créé : la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC), pour remplacer la CPE. Durant les dernières années peu de développements ont eu lieu à l’égard de ce sujet, l’Union se basant surtout sur le critère de « sécurité » que celui de « défense ». Cela pourrait, en partie, s’expliquer par le fait qu’une grande partie des États membres de l’UE appartient également à l’OTAN.

Un « moment historique » dans l’histoire de la Défense de l’Union européenne

Le lundi 13 novembre 2017, la signature par vingt-trois États de la notification conjointe à l’égard de la structure de coopération permanente (PESCO) a fait la Une de la plupart des journaux européens, beaucoup faisant allusion au fait que ce soit un moment historique pour l’Union. En effet, les vingt-trois États membres signataires se sont ainsi engagés « dans une coopération militaire renforcée, dans le développement d’armements ainsi que dans les opérations extérieures, avec pour ambition affichée de relancer l’Europe de la défense », selon Le Monde. Il ne faut pas oublier que cette structure était prévue dans le Traité sur l’Union européenne ayant ainsi été enfin mise en place. D’après le Service d’Action Externe de l’UE, la PESCO est « un cadre de travail basé sur un Traité et un processus pour approfondir la coopération au niveau de la défense entre États membres qui en sont capables et volontaires. L’objectif est de développer conjointement les capacités de défense et de les rendre disponibles pour des opérations militaires de l’Union européenne ». Ce corps coopèrera fortement avec le Fonds européen de la Défense et avec l’Agence européenne de Défense, et il sera pris en compte dans la Coordination de la Révision Annuelle de la Défense.

Comme c’est souvent le cas au sein de l’Union européenne, le couple franco-allemand a pris les devants dans les initiatives, également avec l’Espagne et l’Italie. Cependant le binôme avait différentes idées sur la mise en place de cette nouvelle structure de coopération : l’Allemagne souhaitait davantage que celle-ci soit inclusive, faisant ainsi coopérer tous les pays, le voyant comme une étape pour la mise en place d’une Europe de Défense. La France avait une vision plus tactique sur la question, préférant que la coopération se forme autour de la participation à des missions, avec le développement d’une « structure stratégique commune entre des États qui auraient toutes les aptitudes pour intervenir dans des conditions de déclenchement extrêmement rapides », selon Florence Parly, ministre française des Armées.

Ainsi, les critères qui en ressortent pour y participer sont définis dans l’Article 2 du protocole nº10 du Traité sur l’Union européenne : « coopérer en matière d’investissements militaires (par exemple en fixant des objectifs quantitatifs pour les dépenses de défense) ; rapprocher les outils de défense ; renforcer la disponibilité, l’interopérabilité, la flexibilité et la capacité de déploiement des forces ; coopérer en matière de développement des capacités ; développer des programmes communs majeurs dans le cadre de l’AED [Agence européenne de défense] ».

Quant aux projets en eux-mêmes, ils sont en cours de discussions puisque de nombreux chemins peuvent être pris, mais la plupart des pays souhaite commencer par ceux qui sont le moins contraignants, afin d’être le plus inclusif possible et de ne pas mettre la « barre trop haute » pour ce début de coopération. C’est ainsi qu’actuellement se fait une sorte de mise en place du terrain, avec 17 projets en vue, qui permettront éventuellement la mise en place de grands projets de défense européens par la suite, sur d’autres domaines. Parmi ceux-ci, nous pouvons trouver le projet MALE (Moyenne altitude longue distance), portant sur un drone européen de surveillance ; des projets de construction de matériel communs (avion de combat, ravitailleurs en vol, satellites, etc.) ; ou encore la formation commune d’officiers grâce à un centre pan-européen d’entraînement. De plus, l’objectif est également de faire valoir les fournisseurs européens d’industrie de Défense, puisque dans le document officiel, ceux-ci doivent être choisis en préférence à d’autres. Il faut enfin tenir compte du fait que ce projet va de pair avec un Fonds pour la Défense européenne comme mentionné ci-dessus, qui a d’un côté l’objectif de développer la recherche, et de l’autre, de développer les équipements ainsi que leur acquisition. Tout en évitant les duplications au niveau des dépenses, cela permet d’avoir un meilleur développement de la place de l’Union européenne dans le domaine de la défense, notamment celui des industries de Défense, lui permettant ainsi de se poser en tant qu’acteur crédible face aux États-Unis, créant une réelle compétition.

Malgré tout, et toujours dans un objectif d’inclusion, les opérations conjointes ou acquisitions dans le domaine de l’industrie de Défense ne sont pas obligatoires, chaque État pouvant choisir de participer ou pas. Cela leur laisse une marge de manœuvre, et rassure les inquiétudes en rapport avec la souveraineté nationale.

Finalement, le 11 décembre la PESCO a officiellement été signée par vingt-cinq États-membres de l’Union européenne, deux pays ayant rejoint la signature de la structure après des discussions et débats nationaux.

Vingt-cinq signataires : trois absents, deux « last-minute »

L’Union européenne est composée de 28 États membres, bientôt 27 lorsque le Royaume-Uni l’aura quittée. Cela signifie donc que quatre États membres n’ont pas été signataires en novembre.

En effet, le Royaume-Uni quittant l’UE le 29 mars 2019, n’a pas été signataire de la PESCO ; cependant, des cadres de travail seront peut-être développés afin que le Royaume-Uni coopère avec l’Union, dépendant des négociations jusqu’à sa sortie. Pour le Danemark, la question n’était pas source de débat. Sa position dans l’Union européenne est, en quelque sorte, « à la carte », et pour que le peuple danois accepte que son État ratifie le Traité de Nice (2003), il a été stipulé que le pays soit toujours à l’écart dans les affaires concernant la sécurité et la défense. La décision de Malte, quant à elle, est catégorique. Il y a un réel refus d’appartenir à la PESCO, dû à la neutralité qui est inscrite dans la constitution du pays. Cela ne signifie pas que l’État soit contre l’existence de la structure, et affirme ne pas s’y opposer.

La position de l’Irlande n’était pas confirmée jusqu’au dernier moment. Leo Varadkar, son Taoiseach (Premier ministre), a affirmé que le pays ne « rejoindra pas une armée européenne ni contribuera à un budget commun européen de Défense. Néanmoins, nous voulons appartenir à une politique commune de sécurité et défense […] ». Cela suit la politique de neutralité adoptée par le pays depuis longtemps, notamment tout au long du XX^ème siècle. Cependant, cela ne signifie pas que l’État ne veuille pas être inclus dans de nombreuses missions de coopération, notamment en rapport avec le cyberespace, le terrorisme ou autres sortes de crimes transnationaux, se rendant compte que dans le modèle actuel mondial et européen, la coopération est nécessaire. Telle est donc la décision et l’allocution du Taoiseach ; cette décision devait néanmoins être également faite par les autres branches du gouvernement, et la question a été présentée au Daíl (Assemblée) dans les semaines qui ont suivi. En effet, d’autres personnalités, tel Simon Coveney, actuel ministre des Affaires Étrangères irlandais, considèrent que ce serait positif pour le pays d’appartenir à une telle structure, et que cela est en accord avec le Traité de Lisbonne, que le peuple irlandais a soutenu. Il était ainsi confiant que le gouvernement finirait par voter pour la participation de l’Irlande dans la PESCO. De plus, il a rappelé que l’investissement « est essentiel dans le contexte d’avoir des Forces de Défense bien entraînées, modernes et bien équipées en Irlande ». Ainsi, le 7 décembre a eu lieu un vote au sein du Dáil et le « oui » l’a emporté par 75 voix contre 42. Certains partis auraient souhaité que le vote n’ait lieu qu’en 2018, afin de laisser le temps à la mise en place des débats publics ; cependant, le Conseil de ministres de la Défense de l’Union européenne ayant eu lieu le 11 décembre, le vote s’est tenu avant cette date, afin que la position irlandaise soit fixée. Néanmoins, face aux inquiétudes d’une partie de l’Assemblée, le Taoiseach a assuré que « nous ne participerons que dans certains programmes et certaines parties de la PESCO auxquelles nous voulons appartenir – comme la lutte contre le terrorisme, des choses comme la cybersécurité et le maintien de la paix. Ce que nous ne ferons pas… Nous n’allons pas acheter des porte-avions, nous n’allons pas acheter des avions de chasse, nous n’allons pas faire les courses dans des salons militaires pour aucune de ces choses. Cela n’est pas dans notre intérêt ». L’objectif du pays est ainsi de continuer de maintenir sa neutralité le plus possible, tout en prenant part à une initiative qui lui permette de combattre des problèmes qui sont aussi nationaux.

Enfin, pour le Portugal, malgré le caractère tardif de la décision officielle, ce n’était qu’une question de temps. En effet étant un pays très impliqué dans les affaires européennes, notamment en ce qui concerne la politique étrangère et la défense, sa signature était certaine. Le Président portugais, Marcelo Rebelo de Sousa, a récemment réaffirmé la volonté du pays d’appartenir à cette structure, et a annoncé au Parlement portugais que ce serait une « erreur historique » de ne pas y appartenir. L’Assemblée nationale a enfin approuvé l’adhésion le 6 décembre, à quelques jours du Conseil des ministres. La raison pour laquelle le pays tardait à officialiser la signature concernait la présentation du projet à l’Assemblée nationale, qui devait débattre sur la question, et surtout sur les conditions d’adhésion. En effet, Augusto Santos Silva, ministre des Affaires Étrangères, a affirmé que « dans le cadre de la loi portugaise il y a au moins un devoir d’information du Gouvernement au parlement, et surtout […] un intérêt à inclure le parlement et discuter avec les différents groupes parlementaires les conditions et la signification de l’adhésion du Portugal […] ». Il était ainsi clair que le pays signerait sa participation, mais les mesures dans lesquelles cela aura lieu, étaient encore à être décidées par les différentes factions élues. En effet, de longs débats ont eu lieu concernant le sujet, opposant le Parti Socialiste – auquel appartient le Premier ministre – et la plupart des autres factions, qui lui ont adressé des critiques sur le processus, notamment sur le manque de consultation de l’Assemblée. De plus, les plusieurs partis – à la fois de droite et de gauche – étaient d’accord (même si, pour des raisons différentes) sur le rejet de la création d’une armée européenne, qui, malgré le fait qu’elle ne soit pas annoncée dans la PESCO, n’est pas explicitement exclue non plus. Ils voulaient ainsi que cela soit inscrit dans les conditions d’adhésion du pays. Enfin, tous ont mis en avant l’importance de la complémentarité avec l’OTAN.

Ainsi, malgré le fait que la PESCO soit un cadre où les décisions doivent être faites à l’unanimité et à niveau intergouvernemental, signifiant aussi que chaque pays a sa voix, c’est un domaine qui reste vu comme une possible atteinte aux intérêts nationaux des pays, et certains prennent des précautions pour que cela n’ait pas lieu.

La PESCO est-elle complémentaire aux structures déjà présentes ?

Au sein de l’Union européenne même, il y a déjà plusieurs structures qui tendent à une coopération dans le domaine de la sécurité notamment, telle que la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC). Il est important de noter que la PSDC n’a pas une logique de stratégie, comme il peut y avoir dans des alliances militaires. Selon Isabel Ferreira Nunes (docteure en relations internationales), « son but n’est pas celui de la gestion de conflits militaires, mais le développement de stratégies préventives qui se renforcent mutuellement […]. Celles-ci participent à la stabilité internationale et la prévention ou limite des effets de crise et de conflits ». Ainsi, sa marge de manœuvre reste assez limitée, malgré une stratégie globale qui se développe de plus en plus. À celle-là participera la PESCO, qui développera des capacités qui seront utilisées dans les missions de la PSDC, lui accordant donc une importance grandissante. À travers cette dernière il y a déjà de nombreuses missions présentes, telles que EU NAVFOR Med, pour lutter contre le trafic de migrants, ou l’ATALANTE, pour lutter contre la piraterie en Somalie ; mais qui restent plus des missions de sécurité internationale, même à niveau militaire, que de défense même. Les deux structures pourront donc être parfaitement complémentaires, puisque leurs objectifs principaux seront différents, avec notamment l’innovation de toute la question de l’industrie de défense qui apparaît avec la PESCO. La question qui peut être soulevée est celle du budget : comment seront octroyés les budgets organisés entre chaque structure ? Les objectifs des deux structures sont extrêmement complémentaires, l’une (la PESCO) mettant en place le terrain nécessaire (à travers l’entraînement de troupes, et la mise à disponibilité de capacités) pour que l’autre (la PSDC) puisse exécuter les missions. Cependant, étant donné que ces deux structures sont dépendantes de la « volonté budgétaire » des États membres, il faudra essayer de trouver un équilibre.

Outre les inquiétudes en matière de souveraineté connues, l’Organisation du Traité Atlantique Nord (OTAN) a fortement participé au ralentissement du développement de la sécurité et de la défense : avec sa présence, les États ne voyaient pas l’intérêt de faire « doublon ». De nos jours, l’existence des deux structures est importante pour une grande partie des pays européens, afin d’avoir une autonomie stratégique éloignée des États-Unis, sachant que 22 États membres de l’Union européenne appartiennent également à l’OTAN. L’objectif est qu’il y ait une complémentarité entre les deux structures. En effet, les États membres n’oublient pas les obligations que la plupart d’eux ont envers l’OTAN, voulant ainsi essayer de concilier les deux. Jens Stoltenberg, Secrétaire Général de l’OTAN, est également de l’avis que cette complémentarité peut être positive, ayant affirmé que « cela peut renforcer la Défense européenne, ce qui est bon pour l’Europe mais aussi bon pour l’OTAN ». En effet, il considère que cela va consolider le socle européen au sein de l’Organisation Transatlantique, ce qui est capital puisque suite au Brexit, 80% du budget de l’OTAN proviendra d’États non-membres de l’UE, renforçant ainsi davantage la complémentarité entre les organisations. Enfin, pour Stoltenberg, il y a trois points qui sont fondamentaux dans la bonne coexistence entre les deux structures : la cohérence entre le développement de capacités, afin de ne pas avoir un « doublon » dans les demandes ; s’assurer que les capacités développées par la PESCO soient disponibles pour l’OTAN ; et s’assurer que les États membres de l’OTAN qui n’appartiennent pas à la PESCO soient également consultés, afin qu’aucun État soit mis à l’écart. De plus, des actions avaient déjà été entreprises à l’égard de la coopération entre l’UE et l’OTAN, comme avec le document de Déclaration Conjointe signé en 2016, ayant pour objectif des propositions de cadres de travail communs. Récemment, de nouvelles propositions ont été rajoutées à cette déclaration, laissant ainsi supposer que par la suite, celles-ci prendront également en compte la nouvelle structure de défense. Néanmoins, malgré des initiatives qui vont dans ce sens, nous ne pouvons pas encore affirmer le caractère complémentaire entre l’OTAN et la PESCO, celle-ci étant encore trop récente.

La Défense au sein de l’Union européenne devient-elle réalité ?

C’est une question à laquelle il est difficile de répondre. De nombreux médias et chefs d’Etat veulent faire croire que oui, et que le chemin est pavé pour une « armée européenne ». Cependant, d’autres préfèrent mettre en avant que cela n’est pas le cas, de rappeler que la souveraineté nationale prime, et qu’aucun État ne peut être obligé à entreprendre certaines actions. Les exemples donnés d’entrée en matière de la PESCO se concentrent sur un cadre inexploité dans l’Union européenne, concernant notamment les industries de défense. Cela est une innovation, même à l’égard de l’OTAN. Tout dépend ainsi du point de vue : d’une certaine façon, on voit émerger une réelle Union européenne de la défense, avec la complémentarité entre la PCSD et la PESCO. Il faut, néanmoins, tenir compte du fait que tous les projets de la PESCO ne seront possibles que si les États membres décident de réellement intégrer cette logique dans leur logique nationale de Défense, signifiant ainsi que cela doit être fait au niveau stratégique, suivi du budget qui lui permet d’être efficace. Pour un vrai développement de la structure, il faudrait ainsi que chaque État membre accorde 2% de son PIB à la Défense. C’est là que la question de l’OTAN refait à nouveau surface, puisqu’une grande partie des États membres de l’Union européenne est déjà censée atteindre cet objectif selon les règles de l’OTAN. Sachant que parmi les 22 États membres appartenant aux deux organisations, seulement quatre (Grèce, Estonie, Roumanie, Pologne) atteignent ce minimum requis, et que dans la dernière année, la moyenne du PIB européen accordé à la Défense était de 1,4%, les questions vis-à-vis de l’augmentation du PIB accordé à la Défense par les États membres et du montant qui sera accordé à l’UE restent en suspens.

Nous pouvons cependant affirmer qu’il n’y aura pas « d’armée européenne » dans le sens d’une armée dépassant les nations et les nationalités. Le modèle suivra, le plus probablement, celui de l’OTAN, dans lequel il y a certes des forces appelées de « l’OTAN » qui s’impliquent dans des missions, mais lesquelles ne sont pas possibles sans la volonté individuelle des États qui peuvent, d’ailleurs, choisir de ne pas participer à certaines missions (à l’exception des opérations dans le cadre de l’Article 5 du Traité de Washington pour l’OTAN).

Toutes ces questions nous poussent à nous demander si ce sera une structure efficace, avec d’un côté les questions budgétaires et d’un autre, la question politique étant donné qu’elle demande l’unanimité entre 25 États pour les prises de décision. Malgré ces questions, il faut également tenir compte du fait que, dans ce monde très changeant et à allure très rapide, la PESCO en soi et tous ses projets se définissent sur le moyen et long terme. De réels résultats ne seront pas visibles dans l’immédiat, et il faudra laisser à la structure la chance de se développer correctement. Si cela est le cas, les États membres, à la fois de l’UE et de l’OTAN, auront outre leur structure nationale de défense, de nombreuses opportunités pour développer leurs divers secteurs de la défense, et surtout de combattre efficacement les problèmes transnationaux. Pour ceux n’appartenant qu’à l’UE, cela leur donne un nouveau cadre auquel ils n’avaient pas accès auparavant. Ainsi, si la PESCO fonctionne, et si elle garde son caractère « malléable » et inclusif, elle ne peut être que positive pour les États européens.

Carolina Duarte de Jesus

Pour en savoir plus :

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