La question de l’État de droit est devenue centrale ces dernières années au sein des débats européens. Les situations d’atteintes systématiques à l’État de droit en Pologne et en Hongrie ont poussé les institutions européennes à chercher des solutions pour sanctionner ces atteintes. Il est notamment question d’intégrer un nouveau mécanisme de protection du budget de l’Union, lorsque des défaillances généralisées de l’État de droit, dans les États membres, affectent ou seraient susceptibles d’affecter le budget. Alors que l’Union européenne s’apprête à adopter un nouveau budget, le débat entre les 27 semble houleux. La Pologne et la Hongrie, principaux États membres concernés, s’y opposent farouchement.
L’État de droit s’est construit en parallèle des concepts de Rule of Law et de Rechsstaat. Il fait partie intégrante des traditions constitutionnelles de bon nombre d’États membres ; c’est pourquoi sa préservation semble nécessaire. Lorsqu’il nait dans la doctrine constitutionnaliste française, Léon Duguit le rattache à la notion de prééminence du droit, dans le sens où la loi est l’expression de la volonté générale.(1) Cette idée prévalait du temps de la Révolution française et de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC). En effet, les révolutionnaires et les constituants, par la suite, ont souhaité réaffirmer la prééminence du droit, afin de lutter contre la lettre de cachet (2), symbole bien connu du pouvoir arbitraire dont pouvait faire preuve le roi. Duguit rappelle que « l’État, c’est la force matérielle, quelle que soit son origine, elle est et reste un pur fait ; mais elle devient légitime si ceux qui la détiennent l’emploient à l’accomplissement des obligations négatives et positives que leur impose la règle de droit, c’est-à-dire l’emploient à la réalisation du droit »(3). S’exprime ainsi l’idée d’une nécessaire autolimitation de l’État par le droit, découlant directement de l’idée que la loi est l’expression de la volonté générale. Carré de Malberg, partant de ce constat, définit l’État de droit comme signifiant « que les citoyens ne pourront se voir imposer d’autres mesures administratives que celles autorisées par l’ordre juridique en vigueur ; et par conséquent, il exige la subordination de l’administration aussi bien aux règlements administratifs eux-mêmes qu’aux lois »(4). Nous pouvons retrouver ici l’idée d’une « communauté de droit » telle que définie par la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) dans l’arrêt Les Verts de 1986 (5). Dans cet arrêt, la Cour conclut que tous les actes qui produisent un effet juridique doivent faire l’objet d’un recours. Ainsi, l’État de droit est un concept qu’il est possible de définir comme un modèle de limitation du pouvoir, dans lequel nulle autorité ne saurait échapper au contrôle de la légalité de ses actes, au regard des normes supérieures de l’ordre juridique et des droits fondamentaux.
Partant de la conclusion de cet arrêt et des situations actuelles en Pologne, en Hongrie et dans d’autres États membres, il semble intéressant de s’atteler à comprendre la définition de l’État de droit formulée par l’Union européenne (UE) ainsi que sa protection. Tout d’abord, nous verrons comment le droit de l’Union définit ce concept (I), puis nous aborderons les moyens communautaires de protection de l’État de droit (II).
- Le concept de l’État de droit dans l’Union européenne
L’état de droit ne saurait être abordé sans en définir clairement les contours (A). Cette définition nous permet de comprendre pourquoi l’État de droit constitue une valeur fondamentale de l’Union européenne permettant sa réalisation (B).
A-La difficile définition de l’État de droit
De nombreuses définitions de l’État de droit ont émergé, l’une des plus utilisées étant celle de la Commission de Venise (6). En 2016, elle a posé sept critères de définition de l’État de droit.
Le premier critère correspond à une exigence de légalité juridique. Cette exigence concerne la procédure établie par les États pour adopter les lois. Elle conditionne et est conditionnée par les autres critères puisque cette loi doit répondre aux exigences de sécurité juridique, en étant claire, précise, accessible et non-rétroactive. De plus, le pouvoir exécutif ne doit pas disposer d’un pouvoir arbitraire dans l’adoption des lois ainsi que dans leur mise en œuvre. Cet ensemble est garanti par le pouvoir judiciaire, qui doit ainsi être indépendant et impartial, mais aussi accessible. Cette accessibilité est garantie par la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif, qui s’accompagne d’un droit au recours pour chaque justiciable. Ce dernier aspect a été remis en cause par la Pologne notamment, ce qui a valu à l’État polonais de nombreuses condamnations par la Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après la CJUE ou la Cour). L’État de droit correspond aussi à l’égalité devant la loi, qui est garantie par l’interdiction de l’arbitraire, par la légalité juridique et par le droit au recours effectif. La dernière composante est le respect des droits fondamentaux. Ainsi, les critères de l’État de droit sont interdépendants, l’un ne peut aller sans les autres. C’est pourquoi il est difficile d’appréhender ce concept.
Pour un résumé plus compréhensible, l’État de droit a deux dimensions, l’une formelle et l’autre matérielle. La dimension formelle signifie qu’un État respectant l’État de droit est un État dans lequel l’exercice de la puissance publique est contenu par des règles de droit, et dans lequel des règles procédurales permettent d’éviter l’arbitraire. Ce sont les critères de légalité juridique, de sécurité juridique, de juridictions indépendantes et impartiales, de contrôle juridictionnel effectif, d’égalité devant la loi et d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif. La dimension matérielle, quant à elle, correspond au respect des droits fondamentaux, dans le sens où l’État de droit s’attache à la réalisation de certaines valeurs par le droit.
L’ensemble des dimensions matérielles et formelles est protégé et rappelé dans le droit des systèmes européens de protection des droits fondamentaux, que ce soit le système de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ou dans le droit de l’Union. Le présent article portant sur le droit de l’UE, nous nous concentrerons sur l’Union européenne et son appréhension de l’État de droit. Celle-ci passe par une union autour de valeurs.
B-L’union autour de valeurs européennes communes
L’article 2 du Traité sur l’Union Européenne (TUE) énonce : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. ». Les valeurs de l’Union peuvent être mises en perspective avec les valeurs du Conseil de l’Europe que sont l’État de droit, la démocratie et les droits de l’homme. Partant, ces trois éléments n’ont pas la même définition ; pour autant ils sont explicitement liés, tout comme dans l’article 2 TUE.
En tant que valeur, le respect de l’État de droit est donc une condition d’adhésion à l’UE (7). Il fait, en effet, partie des critères de Copenhague (8), qui impliquent que les États souhaitant accéder à l’Union respectent l’acquis communautaire, soient une démocratie libérale et fonctionnent selon une économie de marché. De plus, il est nécessaire que l’Union ait la capacité d’intégrer un nouvel État. Dans cette optique, les institutions ont mis en place, lors de l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, un mécanisme de coopération et de vérification (MCV)(9). Ce mécanisme est une mesure transitoire afin d’aider ces deux pays à renforcer l’État de droit. Ils devaient faire des réformes judiciaires, lutter contre la corruption et, pour la Bulgarie particulièrement, lutter contre la criminalité organisée. Ainsi, le respect de l’État de droit constitue une véritable condition d’adhésion à l’Union européenne. Cela s’explique par l’existence du principe de confiance mutuelle.La CJUE a rappelé, dans son Avis 2/13 (10), que la confiance mutuelle fonde le socle de valeurs communes de l’UE. Selon ce principe, les États membres disposent d’un niveau de protection des droits fondamentaux équivalent, n’imposant pas aux États membres de contrôler les actes d’un autre État membre. Ce principe a été codifié à l’article 3 TUE et forge l’Union européenne, puisque ses politiques se basent sur ce principe pour renforcer le marché intérieur et la coopération entre États membres, notamment en ce qui concerne les politiques d’asile et le mandat d’arrêt européen.
Le non-respect de l’État de droit mettrait à mal l’exécution de ces deux politiques, comme le montre la CJUE, lorsqu’elle a admis une remise en cause possible du principe de confiance mutuelle dans l’arrêt LM (11). Dans cette affaire, la High Court irlandaise avait posé une question préjudicielle à la Cour, concernant la possibilité de ne pas exécuter un mandat d’arrêt européen, qui entrainait l’extradition d’un individu vers la Pologne. En effet, au vu de la défaillance de l’État de droit en Pologne, qui avait été constatée par le Parlement européen (le Parlement) en 2017, la High Court se demandait si l’exécution du mandat d’arrêt européen ne contreviendrait pas aux droits fondamentaux de l’individu, notamment son droit à un procès équitable. La CJUE avait considéré dans cet arrêt qu’il était possible de laisser inexécuté un mandat d’arrêt européen, lorsqu’il existait une défaillance systémique ou que la situation personnelle du requérant aurait entrainé une violation de ses droits fondamentaux. Cet arrêt constitue une première, puisque la Cour admet que le principe de confiance mutuelle puisse être remis en cause au nom du non-respect de l’État de droit.
Face à la montée des populismes, à la remise en cause de l’État de droit par de nombreux États et afin d’assurer le fonctionnement de l’Union, les institutions européennes n’ont pas eu d’autres choix que d’adopter des mesures pour protéger l’État de droit.
C-La protection de l’État de droit par l’Union européenne
En 2012, la CJUE est saisie par la Commission d’un recours en manquement contre la Hongrie (12). Cette affaire concernait une loi hongroise qui prévoyait l’abaissement de l’âge de départ à la retraite des juges, des procureurs et des notaires. Cet abaissement a été qualifié par la Cour de « général » et d’ « abrupt ». La Hongrie avait ainsi été condamnée pour manquement sur le fondement de la Directive 2000/78 concernant l’égalité en matière d’emploi, au sens qu’il y aurait eu discrimination en fonction de l’âge. Cette décision semble critiquable, puisqu’outre le fait qu’il y ait discrimination, cette loi porte surtout atteinte à l’indépendance, à l’impartialité et au principe d’inamovibilité des juges. Toutefois, à l’époque, la Cour n’a pas les armes pour condamner la Hongrie pour atteinte à l’État de droit. Face aux nombreuses critiques, notamment liées au fait que cette condamnation n’a en aucun cas pallié la mise en retraite des juges, la Commission a dû mettre en place de nouvelles procédures pour sauvegarder l’État de droit (A), donnant ainsi des armes à la Cour pour condamner des États membres en cas d’atteinte à celui-ci (B).
2. La protection de l’État de droit par les institutions européennes et les traités
En réponse à l’échec de 2012, la Commission a établi le « Nouveau cadre pour la sauvegarde de l’État de droit » en 2014 (13). D’autres procédures ont été adoptées afin de prévenir de possibles atteintes à l’État de droit. Ces mesures en amont ont pour objectif de prévenir des atteintes systématiques. Elles s’accompagnent de mesures de sanction, prévues par les traités.
Tout d’abord, elle a mis en place le MVC, mais elle s’est aussi armée d’autres mécanismes afin de prévenir les situations de crises dans d’autres États. Depuis 2013, elle a instauré une surveillance régulière de l’indépendance, de la qualité et de l’efficacité des systèmes de justice des États membres, avec le Semestre européen et le Tableau de bord de la justice de l’Union européenne. Le Semestre européen est un cycle annuel de l’Union pour la coordination des politiques économiques et la mise en œuvre de réformes structurelles, incluant celles pour améliorer la justice et pour lutter contre la corruption. Afin de permettre un suivi régulier des réformes judiciaires et de s’assurer du respect des standards de l’État de droit, le Tableau de bord de la justice dans l’UE constitue un outil comparatif, qu’il faut mettre en perspective avec les évaluations présentées par pays chaque année. La Commission propose aussi un service d’appui à la réforme structurelle, sur demande des États membres. Ce service peut s’accompagner d’une aide financière de l’Union, afin de renforcer l’administration publique et le système judiciaire et accroitre la lutte contre la corruption.
Outre ces éléments de prévention et d’aide aux réformes, l’Union a mis en place des procédures pour renforcer l’État de droit et sanctionner les États qui ne le respecteraient pas. Le nouveau cadre pour l’État de droit permet la mise en œuvre d’une procédure en plusieurs étapes pour le renforcer. La première étape est une évaluation par la Commission en cas de possible violation systémique. Elle constitue une entrée en discussion, l’État membre en cause étant obligé de coopérer afin de trouver une solution. Au sortir de cette discussion, la Commission dresse une liste de recommandations pour résoudre les problèmes constatés. C’est la deuxième étape. Par la suite, la Commission effectue un suivi pour savoir si l’État en cause prend les mesures nécessaires. La dernière étape consiste à recourir à l’article 7 TUE et à enclencher une procédure de recours en manquement. Le nouveau cadre pour l’État de droit a été utilisé pour condamner la Pologne en 2019.
L’article 7 TUE prévoit deux mécanismes visant à protéger les valeurs mentionnées à l’article 2. Tout d’abord, il instaure un mécanisme de prévention lorsqu’il existe « un risque clair de violation grave des valeurs »(14), qui peut être déclenché par un tiers des États membres, par le Parlement ou par la Commission. Dans les cas polonais, hongrois, maltais et slovaque, le Parlement a eu l’initiative du déclenchement de ce mécanisme. Le deuxième mécanisme est une procédure de sanction, lorsqu’est constatée une « violation grave et persistante »(15). Cette procédure a pour conséquence la perte du droit de vote de l’État membre, qui se retrouve mis ainsi au ban de l’Union européenne (16). Pour que cette ultime conséquence advienne, il est nécessaire que les États membres se prononcent à l’unanimité, à l’exception de l’État membre mis en cause. Pour l’instant, la procédure de l’article 7 paragraphe 2 n’a jamais été enclenchée, puisque la Pologne et la Hongrie ne voteront pas l’une contre l’autre.
Ainsi, il existe de nombreuses procédures et divers mécanismes pour renforcer l’État de droit, le protéger et empêcher les États membres d’y porter atteinte. La Commission a proposé récemment de subordonner l’allocation de fonds européens au respect de l’État de droit. Cette nouvelle sanction rencontre une forte opposition de la part des États qui pourraient être concernés par une telle mesure, au même titre que la procédure de l’article 7 (2). Partant, l’institution de l’Union qui a le plus de pouvoir pour faire respecter l’État de droit, par des sanctions, est la Cour de justice qui se place en gardienne de l’État de droit.
A. La Cour de Justice de l’Union européenne comme gardienne de l’État de droit
La Cour est armée pour protéger l’État de droit. Elle va s’appuyer notamment sur l’article 19 paragraphe 1 TUE, mais aussi sur l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (la Charte), pour garantir le droit à un recours effectif pour les justiciables.
Ces articles constituent une base solide pour la Cour afin de condamner les États membres qui ne respecteraient pas l’État de droit. D’autant plus que leur combinaison permet d’ouvrir un champ de protection plus large. En effet, l’article 47 de la Charte octroie un droit à une protection juridictionnelle effective à chaque justiciable de l’Union. Toutefois, l’application de la Charte est conditionnée par la mise en œuvre du droit de l’Union, c’est-à-dire que la Charte ne s’applique que si l’affaire est rattachable à la mise en œuvre du droit de l’Union. Ce qui n’est pas forcément évident lorsque l’État membre adopte une loi concernant son système judiciaire. Dans les affaires polonaises, la Pologne et la Hongrie avaient considéré qu’une telle loi ne relevait en aucun cas de la compétence de la Cour de Justice. Pour autant, celle-ci a considéré que l’obligation de prévoir un système de recours effectif en droit national concernant « tous les domaines couverts par le droit de l’Union », posé par l’article 19 (1) TUE, serait remise en cause en cas d’atteinte à l’État de droit. C’est pourquoi, elle se basera à la fois sur l’article 19(1) TUE et sur l’article 47 de la Charte pour condamner la Pologne, en 2019.
Dans le célèbre arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses (17), la CJUE rappelle que les États membres ont l’obligation de garantir un droit à une protection juridictionnelle effective, et que celle-ci passe notamment par la garantie de l’État de droit. En outre, les juridictions nationales étant les juges de droit commun du droit de l’Union européenne, il est nécessaire que ceux-ci voient leur indépendance, leur impartialité et leur inamovibilité garanties, afin d’assurer le bon fonctionnement du mécanisme de renvoi préjudiciel (18). Ce mécanisme est un élément clé du droit de l’Union, au sens qu’il permet aux juridictions nationales, en cas de conflit entre la norme nationale et la norme européenne, de demander directement à la Cour de quelle manière le droit européen devrait être interprété.
Dans les cas d’atteintes avérées à l’État de droit, la Cour peut prendre des mesures provisoires (19) afin d’éviter, comme ce fut le cas avec la Hongrie en 2012 (20), que la condamnation n’ait qu’un effet qualifiable de déclaratoire (21), puisque les juges étaient déjà partis à la retraite. Dans les affaires polonaises, la Cour a pris de nombreuses mesures provisoires pour empêcher que le même schéma ne se reproduise. Ces mesures interviennent généralement après le lancement d’une procédure de recours en manquement par la Commission.
Ainsi, la Cour joue un rôle important dans la sauvegarde de l’État de droit puisqu’elle dispose de la compétence pour sanctionner toute atteinte à son encontre. Elle se pose en dernier rempart pour sauvegarder l’État de droit, tant que la procédure de l’article 7 paragraphe 2 ne pourra être activée.
Le respect de l’État de droit, dans sa dimension formelle et matérielle, apparait ainsi comme l’un des fondements des valeurs européennes, mais aussi comme la matrice permettant au droit de l’Union européenne de s’appliquer. L’instauration de diverses procédures permettant sa mise en place effective, la prévention de toute atteinte, mais aussi des sanctions en cas d’atteinte, a été nécessaire et l’est toujours. La Commission l’a, en effet rappelé dans une communication d’avril 2019 (22) , dans laquelle elle rappelle les avancés et appelle les États membres et les institutions européennes à promouvoir l’État de droit au maximum. La crise de l’État de droit qui frappe l’Union européenne n’est pas insurmontable ; pour autant, elle semble être un catalyseur du succès à long terme de l’UE, voire même de sa survie. Après cette présentation conceptuelle et juridique de l’État de droit suivra, en seconde partie, l’analyse des cas concrets polonais, hongrois, maltais, roumain et slovaque.
Clara Naouri
1 DDHC, article 6
2 « Une lettre de cachet est, sous l’Ancien Régime en France, une lettre servant à la transmission d’un ordre du roi, permettant l’incarcération sans jugement, l’exil ou encore l’internement de personnes jugées indésirables par le pouvoir. » in MIRABEAU, H.G.R., Des lettres de cachet et des prisons d’État, 1792, p. 237.
3 L. Duguit, L’État, le droit objectif et la loi positive, Paris, A. Fontemoing, 1901, p. 15
4 C. de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, Paris, 1920, p. 492.
5 Arrêt de la Cour du 23 avril 1986, Les Verts c. Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, point 23
6 Commission de Venise du Conseil de l’Europe pour la démocratie par le droit.
7 Article 49 TUE.
8 Réunion du Conseil européen, 21 et 22 juin 1993, Copenhague, sur le quatrième élargissement de la Communauté européenne
9 Voir Site officiel de la Commission européenne sur le mécanisme de coopération et vérification pour la Bulgarie et la Roumanie. < https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm/cooperation-and-verification-mechanism-bulgaria-and-romania_fr>
10 CJUE, Avis 2/13, 18 décembre 2014, sur l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’Homme.
11 CJUE, 25 juillet 2018, C216/18, LM.
12 CJUE, C286/12, 6 novembre 2012, Commission c. Hongrie
13 Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil, 11 mars 2014, Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit.
14 TUE, article 7, paragraphe 1.
15 TUE, article 7, paragraphe 2.
16 Toutefois, il n’est pas possible d’exclure un État membre, seul son droit de vote peut lui être retiré. Il est aussi possible de mettre en place des sanctions budgétaires. Le seul moyen pour un État de sortir de l’UE est de mettre en œuvre l’article 50 TUE, comme l’a fait le Royaume-Uni.
17 CJUE, 27 février 2018, C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses
18 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), article 267
19 TFUE, article 279
20 Voir supra.
21 Cette condamnation est qualifiable de « déclaratoire » au sens que l’arrêt de la CJUE était contraignant, mais qu’il n’y a pas eu d’exécution derrière, puisque les juges étaient déjà partis à la retraite. Les arrêts de la CJUE sont normalement exécutoires, alors que les arrêts de la CEDH sont eux déclaratoires.
22 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, Poursuivre le renforcement de l’État de droit au sein de l’Union : États des lieux et prochaines étapes envisageables, 3 avril 2019.
