Le 27 août 2014 la députée Sophie in’t Veld (ALDE) avait soumis à la Commission la question suivante : ‘Can the Commission clarify its definition of ‘national security’ when applied in relation to adopted or proposed EU legislation as a reason for the application of specific measures and provisions?’. Pour toute réponse José Manuel. Barroso déclarait : ‘Since Article 4 (2) TEU provides that safeguarding national security remains the sole responsibility of each Member State, the Commission, when preparing legislation, carefully scrutinises that the envisaged measures fall within the competence of the Union.’
Toutefois, n’ayant pas respecté les délais obligatoires de réponse prévus par le règlement, la Commission et le Conseil ont été interrogés de nouveau lors de la dernière réunion LIBE.
Mais faisons un pas en arrière..
En effet, il ne s’agit pas d’un caprice parlementaire. La controverse entre sécurité nationale et sécurité intérieure, de l’Union Européenne, fait l’objet de débats depuis longtemps, notamment après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
En effet, l’article 4 §2 (TUE), repris par M. Barroso, affirme :
(L’Union) respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre.
Le Traité insiste deux fois sur le concept, afin d’exclure complètement toute intervention de l’Union en ce domaine. En outre, l’article 40 impose clairement le respect ‘des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union’, lors de la mise en oeuvre de la politique de sécurité commune.
Sécurité nationale et sécurité commune semblent, au moins du point de vue formel, couvrir des aspects différents. Toutefois, le Traité n’explique pas très clairement les matières concernées. Le thème est encore davantage ambrouillée à cause de la sensibilité du sujet, qui touche directement la souveraineté nationale de l’État. Enfin, alors que la sécurité nationale relève exclusivement de la compétence étatique, celle commune est partagée entre l’Union et ses membres.
Du point de vue général les matières couvertes par la sécurité commune comprennent la coopération judiciaire et policière, l’application de la loi, la sécurité publique. Mais lorsque l’Union intervient en ce domaine il y a toujours des implications dans la sécurité nationale, à laquelle les actes mêmes font référence.
Le Rapport Borsellino du février 2011, a réfléchi sur les aspects substantiels de ces questions, mettant en évidence les points critiques. À cause de la globalisation, certaines préoccupations liées à la sécurité concernent l’ensemble des États membres de l’Union. Face à ces défis communs, ils ont progressivement transféré des compétences au niveau supranational, comme démontré par la création de plateformes des données (SIS), d’agences opérationnelles (Frontex), ou encore de Codes législatifs (Schengen et Visa). Toutefois, ce passage implique certaines complications : le principe de primauté du droit européen, sur le droit national, ainsi que l’effet direct des règlements ; aux yeux des États, ce sont autant d’éléments perçus comme une mise en danger de leur souveraineté. En plus, la ‘sécurité’ du citoyen est définie de manière très divergente entre les pays. Pour cette raison, les actes législatifs qui visent la sécurité commune, souvent renvoient à celle nationale. Dans la pratique, donc, les termes sont très liés et interdépendants. La confusion le dispute au désordre.
De tout cela il en résulte que les principes de proportionnalité et de subsidiarité sont cruciaux en matière de sécurité. Il est, donc, fondamental de clarifier les deux concepts afin d’éviter tout conflit et toute incertitude législative et judiciaire. Cependant, bien que le Parlement européen ait soulevé la question à plusieurs reprises, ce vide juridique persiste.
Un exemple des implications pratiques qui renforcent la nécessité de plus de précision de la part de l’Union : la protection des données et leur transfert aux tiers. Comme le relève le rapport du Parlement du mars 2014 (voir « pour en savoir plus) sécurité nationale, sécurité intérieure et sécurité de l’Union Européenne sont très liées ; de surcroît, comme l’affirme une récente décision de la Cour de justice (Arrêt du 4 juin 2013 dans l’affaire C-300/11, ZZ contre Secretary of State for the Home Department) : « bien qu’il appartient aux États membres d’arrêter les mesures propres à assurer leur sécurité intérieure et extérieure, le seul fait qu’une décision concerne la sûreté de l’État ne saurait entraîner l’inapplicabilité du droit de l’Union ». En outre, lorsque sécurité nationale et commune sont également concernées, il n’est pas clair qui est responsables des éventuels violations, notamment à l’égard des droits fondamentaux des individus.
Mais revenons maintenant au débat en commission
En réunion de la Commission LIBE Sophie In’t Veld a beaucoup insisté sur la nécessité d’une définition juridique de ‘sécurité nationale’, qui soit propre à l’Union Européenne. Elle s’est dite choquée que la Commission emploie ce terme dans beaucoup de ses propositions, laissant à chaque pays membre la liberté d’en apprécier l’interprétation. D’après elle, il est nécessaire de définir le champ d’application du concept, car d’autres mesures qui concernent la sécurité intérieure de l’Union, comme dans le cas de la protection des frontières externes, reprennent ce terme controversé.
Le président Claude Moraes est intervenu soulignant l’importance de la question qui ‘est loin d’être abstraite’ ; au contraire, elle est ‘un fil rouge dans les débats au sein de la commission LIBE’ qui a besoin d’une clarification précise.
Le représentant de la Commission, interrogé, a repris la réponse de l’ancien Président Barroso, regrettant les retards : ‘Il s’agit d’un terme autonome, inscrit à l’article 4 § 2 du Traité de Lisbonne (TUE)’. Toutefois, d’après la Commission, il ne serait pas possible de donner une définition plus précise, car la compétence de l’Union est limitée en matière de sécurité. L’Union doit respecter la sécurité nationale, qui relève exclusivement de la responsabilité des États. En conséquence, il appartient à la Cour de Justice de l’UE de dégager une interprétation autonome du terme, vu que le Droit de l’Union appartient à un ordre juridique propre. Si la commission LIBE souhaite avoir des réponses plus précises, elle devra poser des questions plus ciblées, visant des cas bien précis et faisant référence à un acte spécifique de droit secondaire.
La réaction de Mme in t’ Veld ne s’est pas fait attendre : ‘Ce débat ne rend pas justice à la portée de la question’, dénonce-t-elle. ‘Souvent la ‘sécurité nationale’ justifie des exceptions au droit européen, il faut connaître ce qu’il prévoit, pour éviter toute mise en danger des droits fondamentaux.’ La députée rappelle qu’il y a des implications concrètes, comme c’est le cas des procédures Safe Harbor pour la protection des données dans les transferts transatlantiques, concernés par le rapport du février 2014 du Parlement sur le programme de surveillance de la NSA (voir en savoir plus).
L’importance du sujet a été soulignée par d’autres députés. Parmi eux, Jan Philipp Albrecht (Verts)a fait remarquer que quand le Parlement doit discuter d’un texte il y a toujours des incertitudes et l’application du concept peut aller très loin, s’il n’est pas encadré.
D’autre part, souligne un autre député, il faut reconnaître les difficultés d’établir une définition univoque : la sécurité nationale est trop liée aux perceptions des menaces concrètes et potentielles, qui varient énormément entre les pays et dans le temps. Néanmoins, la plupart des membres de LIBE sont d’accord : une interprétation ponctuelle du concept augmente les possibilités d’exception. Par conséquence, elle n’est pas suffisante pour garantir le respect des droits fondamentaux des citoyens européens. De même il faut éliminer toute incertitude législative et juridique.
En conclusion, la députée Sophia in’t Veld (ALDE) lance une ferme accusation: ‘la Commission fait des propositions sans savoir de quoi elle parle’ ; en même temps, elle précise, ‘je ne conteste pas le principe mais l’absence d’une définition claire et détaillée.’ Pour l’instant, la commission LIBE envisage de s’adresser au Service Juridique du Parlement afin d’aller jusqu’au au fond de la question.
Il serait donc impossible de définir ce que recouvre le concept de sécurité nationale ? Certainement il faut exclure l’hypothèse d’une rédaction d’une liste exhaustive des cas, mais, d’autre part, une appréciation au cas par cas, selon les actes spécifiques ou par l’intervention de la CJUE, ne résout pas la question essentielle. Il faudrait, plutôt, définir un cadre de compréhension globale, des principes communs, afin d’éviter tout abus de la part des autorités nationales qui mettent en danger les droits fondamentaux et la sécurité juridique au nom de la sécurité. Il en va de l’image de la Commission qui, pour l’instant, semble proposer des lois sans savoir à quoi elle fait référence.
Elena Sbarai
En savoir plus:
-. Working document, Rapport de Rita Borsellino du 14 fevrier 2011 http://www.statewatch.org
-. Rapport de Rita Borsellino sur la Stratégie de Sécurité Intérieure de l’Union européenne, du 24 avril 2012 ((2010)2308 (INI)) FR http://www.europarl.europa.eu EN http://www.europarl.europa.eu
-. Rapport du Parlement européen du 12 mars 2014 sur le programme de surveillance de la NSA, les organismes de surveillance dans divers États membres et les incidences sur les droits fondamentaux des citoyens européens et sur la coopération transatlantique en matière de justice et d’affaires intérieures, (2013/2188(INI)) FR http://www.europarl.europa.eu EN http://www.europarl.europa.eu