Depuis des mois, commissions extraordinaires et réunions de crise se multiplient, après chaque alourdissement du bilan humain aux portes de l’Europe. Mécanisme temporaire de relocalisation, négociation d’un système de quotas, renégociation de la Convention de Dublin III, programmes de réinstallation et négociations de nouveaux accords de réadmission, … L’Union européenne s’organise pour accueillir les réfugiés sous protection internationale et renvoyer dans leur pays les migrants économiques. Des réponses souvent de court terme à des situations de crise. Pourtant, comme le remarque un chroniqueur du Monde, Gérard Courtois, « la vague migratoire ne s’arrêtera pas de sitôt ». Une constatation pragmatique encore trop rare. Si l’Union européenne veut résoudre cette « crise migratoire », elle doit prendre ses responsabilités et s’attaquer à la source du problème, en dehors de son territoire. Mais comment agir sur le front extérieur pour gérer la crise migratoire que connaît actuellement l’Union européenne ?

C’est en substance la question qui a été débattue lors de la réunion de rentrée de la Commission Affaires étrangères (AFET) du Parlement européen ce lundi 31 août. Cette réunion fait suite au Conseil JAI extraordinaire du 20 juillet 2015, durant lequel les États membres s’étaient concentrés sur la négociation d’un mécanisme temporaire de relocalisation au sein de l’Union européenne des réfugiés irakiens, érythréens et syriens bénéficiant de la protection internationale.

Rapport du Service Européen d’Action Extérieur

Invité à s’exprimer pour l’occasion, Pedro Serrano, du Service Européen d’Action Extérieur (SEAE), a insisté sur la dimension mondiale de cette crise migratoire : « ce n’est pas un problème grec, ni hongrois, ni allemand… il ne s’agit pas uniquement d’un problème européen, mais d’un problème international ». Cette dimension internationale se retrouve dans les causes de la migration, des conflits sanglants en Afghanistan, Syrie, Afrique subsaharienne et ailleurs. C’est dans la responsabilité de l’Union européenne en tant que puissance régionale de s’interroger sur la manière de gérer la situation dans les pays de transit, ainsi que sur la manière de lutter contre une criminalité organisée et transnationale et cela en partenariat avec les Nations-Unies.

C’est la nécessité d’envisager la dimension externe de la crise migratoire qui est, par exemple, à l’origine d’un travail crucial avec la Turquie engagé par le SEAE depuis les années 2000, comme le rappel Pedro Serrano. Cet État se trouve sur la route migratoire de Méditerranée orientale, d’où les réfugiés gagnent l’Europe occidentale en passant par la Grèce, la Serbie puis la Hongrie. Une coopération étroite et un dialogue diplomatique fourni avec la Turquie sont donc indispensables si l’Union européenne veut prévenir l’arrivée massive de réfugiés par ses frontières orientales. Au coeur de la coopération avec la Turquie se trouve notamment un accord de réadmission, signé le 16 décembre 2013 par le Ministre Turc des Affaires Etrangères Ahmet Davutoğlu et la Commissaire européenne Cecilia Malmström. Cet accord a été signé après 13 ans de pressions politiques et diplomatiques de la part de l’Union, en échange d’un assouplissement des conditions d’obtention d’un visa européen pour les citoyens turcs. La Turquie a par ailleurs insisté pour que la question des réfugiés apparaisse à l’ordre du jour de l’Assemblée générale des Nations-Unies qui se tiendra le 30 septembre prochain. Les États tenteront d’y négocier un règlement pacifique des causes clefs de la crise migratoire actuelle, et d’organiser la gestion des itinéraires principaux de réfugiés.

Autre rendez-vous international à venir : le Sommet des 11 et 12 novembre à La Valette avec les partenaires africains participants aux processus de Khartoum et de Rabat. Ces deux rencontres en haut lieu seront une occasion à ne pas manquer pour l’Union européenne de réaffirmer ses principes fondateurs sur la scène internationale, et notamment le respect des droits fondamentaux dans l’accueil autant que dans le renvoi des migrants dans leur pays d’origine ou de transit. Ce sera également l’occasion de s’interroger sur sa responsabilité dans la mise en oeuvre de la protection internationale pour les réfugiés, la lutte contre les trafiquants et les conséquences de l’utilisation de plus en plus importante d’accords de réadmission.

En effet, l’Union ne peut plus ignorer que la défaillance des États membres à offrir une protection internationale adaptée, du fait notamment de l’engorgement des administrations en charge de la gestion des demandes d’asile et de la multiplication des accords de réadmission, contribue le crime organisé et la traite des êtres humains.

L’Union européenne a conclu 15 accords de réadmission à ce jour, avec des pays aussi divers le Sri Lanka (2004), la Russie (2006), l’Ukraine (2007), le Pakistan (2009), et la Turquie (2012). Certains de ces accords ont été signés – Sri Lanka, Pakistan – malgré l’existence de persécution pour des motifs religieux, politiques ou ethniques bien connus.

Officiellement, l’objectif de ces accords de réadmission est de permettre aux réfugiés d’accéder à une protection internationale « au stade le plus précoce » de leur parcours, et de « soutenir, dans le cadre d’un véritable partenariat, les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés »1 selon les conclusions du Conseil européen de La Haye de 2004.

Cependant, ces accords sont aujourd’hui systématiquement inclus dans les accords d’aide au développement, suivant l’Approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM) telle que définie par la Commission dans sa communication de 2011i. Force est de constater que la politique d’aide au développement devient de facto l’outil d’une expulsion « coûte que coûte » des migrants en situation irrégulière sur le territoire, dont certains pourtant sont éligibles à l’obtention du statut de réfugié. De même, l’opération FRONTEX a trop souvent prouvé que la lutte contre la traite des êtres humains constituait surtout pour l’Union un moyen détourné de refuser d’accueillir des réfugiés.

La situation actuelle sans doute la conséquence d’une analyse de la situation en termes de flux migratoires, en oubliant qu’il est avant tout question d’individus à protéger quand on parle de politiques d’asile. Il est désormais évident que cette ambiguïté entre protection des réfugiés et gestion des frontières imprègne l’ensemble de la politique extérieure de l’Union européenne en matière de migration. L’AGMM montre surtout à quel point les questions migratoires sont devenues un enjeu majeur des relations internationales pour l’Union européenne ces dix dernières années.

Il apparaît aujourd’hui évident que cette externalisation de la politique migratoire de l’Union ne peut plus éluder la question délicate de la répartition des réfugiés entre États membres. Mais elle semble aussi devoir contraindre l’Union à une réflexion en profondeur sur la place qu’elle souhaite prendre sur la scène internationale. Le contexte n’est pas le plus favorable dans la mesure où la « politique de pompier » actuelle de l’Union européenne apparaît peu crédible et peu compatible avec les ambitions d’une puissance régionale. De plus, cette externalisation n’assure pas, le plus souvent, le respect des droits fondamentaux des migrants, valeur européenne fondamentale. L’Union européenne apparaît ici doublement perdante par rapport aux objectifs affichés.

Débat parlementaire

Si l’Union européenne veut sortir de cette crise migratoire, elle devra sans doute s’attaquer à ses causes profondes de manière plus ambitieuse que la seule négociation d’accords de réadmission. C’est ainsi que lors de la réunion de la commission AFET, le député Demetris Papadakis (S&D, Chypre) a décrit la crise migratoire actuelle comme un « phénomène international aux implications européennes ». Il a insisté sur la nécessité pour l’Union européenne « d’aller au-delà du constat » d’une « opinion publique divisée entre solidarité et xénophobie » comme en Allemagne ou en Grèce, et d’engager un dialogue diplomatique pour faire cesser les hostilités entre la Syrie de Bachar al-Assad et ses opposants.

La députée Ana Gomes (S&D, Portugal) a, quant à elle, qualifié l’absence de coordination européenne contre le régime de Daesh de « honte ».

Charles Tannock (ECR, Royaume-Uni) a souhaité rappeler que « la Convention de Genève de 1951 n’envisageant pas l’afflux massif de réfugiés en Europe ». La situation pourrait exiger un nouvel effort législatif au sein de l’ONU.

James Carver (EFD, Royaume-Uni) a dénoncé la « confusion déshonorante » pour les européens entre asile et immigration. Sanctionner par une amende ou une peine de prison l’entrée illégale sur le territoire européen d’un réfugié qui n’a plus rien à perdre a-t-il vraiment un sens ? J. Carver propose également d’utiliser les outils d’aide au développement de l’Union européenne pour assurer la stabilité politique dans des pays africains, ce qui permettrait d’endiguer les flux vers l’Europe. Il cite à ce sujet l’exemple de la Somalie qui offre l’asile à une grande partie des réfugiés en provenance du Yémen, qui connaît des conflits sanglants entre sunnites et chiites et entre forces officielles d’un pays chancelant et la branche locale d’Al-Qaida. L’aide au développement pourrait s’avérer une solution de long terme dans la mesure où le vrai drame ne se trouve peut-être pas dans les naufrages fréquents et meurtriers de bateaux de migrants en Méditerranée mais dans l’impossibilité pour les hommes et les femmes concernés de vivre dans leur pays dans le respect de leurs droits fondamentaux.

Le député Fabio Massimo Castaldo (EFD, Italie) a pour sa part mis en garde le Service européen d’action extérieur contre les conséquences négatives que pourraient avoir pour la cohésion au sein de l’Union européenne le manque de représentativité de missions comme EUNAVFOR Med dont la mission principale est de contenir les flux d’immigrants illégaux en identifiant puis neutralisant les navires utilisés par les trafiquants après avoir procédé à leur évacuation. Il a souligné que de telles opérations, dont le fonctionnement s’inspire largement de la l’opération ATLANTA de lutte contre la piraterie engagée par l’Union européenne dans l’Océan Indien, créaient des risques d’incidents militaires et des tensions préjudiciables à une bonne gestion de la crise migratoire.

Le débat de l’AFET ce lundi 31 août était une première amorce avant l’audition en présence de Federica Mogherini et des commissions Affaires étrangères (AFET), Droits de l’Homme (DROI) et Libertés civiles, justice et affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen le 15 septembre 2015, juste après la réunion du Conseil JAI le 14 septembre. Ces réunions seront l’occasion de définir une stratégie européenne avant l’Assemblée Générale des Nations-Unies en septembre et le Sommet de La Valette en novembre.

Lauriane Lizé-Galabbé

Pour en savoir plus

     -. Pour en savoir plus sur l’accord de réadmission Union européenne-Turquie : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1259_fr.htm

     -. Pour en savoir plus sur les accords de réadmission : http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-05-351_fr.htm

     -. Pour en savoir plus sur les accords de réadmission et leurs atteintes aux droits fondamentaux des migrants : http://www.migreurop.org/IMG/pdf/Note_de_MIGREUROP_12122012_Accords_de_readmission_pour_mise_en_ligne.pdf

     -. Pour en savoir plus sur l’externalisation de la politique migratoire de l’Union européenne et ses conséquences :http://www.touteleurope.eu/actualite/solidarite-europeenne-et-externalisation-de-la-politique-migratoire-par-corinne-balleix.html