En Juin 2015, la Haute Représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, a présenté aux dirigeants européens son évaluation stratégique du contexte mondial. Ils lui ont demandé de préparer une stratégie globale de l’UE sur la politique étrangère et de sécurité pour guider les actions mondiales de l’Union européenne dans l’avenir. La Stratégie mondiale, présentée aux dirigeants européens le 28 juin 2016, lors du Sommet européen à Bruxelles, sera mise en place en étroite coopération avec les États membres, ainsi qu’avec les institutions de l’UE et la communauté des Affaires Etrangères. Premièrement, dans cet article, seront analysés les points principaux du nouveau document concernent la politique de défense et de sécurité; ensuite seront approfondis les enjeux liés à la crise migratoire et à la coopération avec l’OTAN ; enfin, à la lumière des conclusions du Conseil européen du 28 juin, seront pris en considération les possibles scenarios internationaux, avec une Union européenne qui après le Brexit veut apparaitre plus solide que jamais.
1. La nouvelle stratégie globale de l’Union européenne
La première stratégie globale de l’UE a été rédigée sous l’autorité du Haut représentant (HR) de l’UE pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Javier Solana. Le Conseil européen adopte la stratégie européenne de sécurité lors de sa réunion des 12 et 13 décembre 2003 à Bruxelles. Dans ce document le HR avait identifié les défis mondiaux et les principales menaces contre la sécurité de l’Union, tels que le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des États, et la criminalité organisée. Le document clarifiait les objectifs stratégiques de l’UE afin de faire face à ces menaces. Ils consistaient, notamment, à renforcer la sécurité dans le voisinage de l’Union et à promouvoir un ordre international fondé sur un multilatéralisme efficace. Ce document énonçait également les implications politiques pour l’Europe qui résultaient de ces objectifs.
Cependant, depuis 2003, le monde a changé, tout comme les menaces, les enjeux, les défis et les caractéristiques des États. Pour cette raison, en 2015, Federica Mogherini a été chargée de présenter une nouvelle stratégie européenne. En fait, selon l’HR, «Plus d’une décennie après la Stratégie de sécurité européenne de 2003, le monde a radicalement changé. Et nous également. Pour cette raison, j’ai décidé de lancer une période de réflexion stratégique sur la voie à suivre de l’UE dans le monde. Elle conduira à la Stratégie Globale sur la politique étrangère et de sécurité. Ce processus nous donnera l’opportunité de forger une politique étrangère plus forte et plus efficace et d’engager le public dans un débat sur la politique étrangère».
La nouvelle Stratégie Globale de l’UE présentée au Conseil le 28 juin, est composée de 4 chapitres fondamentaux, qui abordent l’approche à tenir dans les prochaines années. Elle est structurée comme il suit:
Chapitre 1 «Une stratégie globale pour promouvoir les intérêts de nos citoyens» : dans cette partie sont mis en avant les valeurs et les intérêts fondamentaux de l’Union, tels que la paix et la sécurité (cela implique un intérêt à prévenir les conflits, favoriser la sécurité humaine, endiguer les causes profondes de l’instabilité et œuvrer à l’avènement d’un monde plus sûr), la prospérité (promouvoir la croissance, l’emploi, l’égalité et un environnement sûr et sain), la démocratie (le respect et la promotion des droits de l’homme, des libertés fondamentales et de l’État de droit en font partie), et un ordre mondial fondé sur des règles (promouvoir des règles convenues d’un commun accord afin de juguler les rapports de force et d’apporter notre contribution à un monde pacifique, juste et prospère).
Chapitre 2 «Les principes qui guident notre action extérieure» : unité (servir au mieux les intérêts des citoyens, pour faire preuve d’unité d’intention entre les États membres et dans les institutions, ainsi que d’unité d’action en mettant conjointement en œuvre des politiques cohérentes), participation (dialogue avec les autres parties prenantes), responsabilité (des mesures pour prévenir les conflits violents, veiller à avoir les capacités et les disponibilités requises pour opposer une réponse responsable quoique résolue aux crises, faciliterons les accords locaux sur le long terme), partenariat (avec la société civile et le secteur privé, acteurs clés d’un monde interconnecté).
Chapitre 3 «Les priorités de l’action commune», qui se fondent sur:
- La sécurité de l’Union, qui devra se baser sur la sécurité et la défense, la lutte contre le terrorisme, la cyber-sécurité, la sécurité énergétique, et la communication stratégique ;
- La résilience des États et des sociétés dans le voisinage oriental et méridional, qui concerne la politique d’élargissement, les relations avec les voisins, la résilience dans les régions qui entourent l’UE, et la politique migratoire ;
- L’approche intégrée des conflits et des crises, qui pose sur le concept de paix préventive, stabilisation, règlement des conflits, et une économie politique de la paix ;
- Les ordres régionaux de coopération, qui devront se fonder sur les relations avec les autres continents et les autres organisations régionales ;
- La gouvernance mondiale au XXIème siècle, qui concerne toutes les politiques de reforme, sur les investissements, le développement, et l’établissement de partenariats;
Chapitre 4 «De la vision à l’action» : il s’agit d’investir collectivement dans une Union crédible et réactive mais aussi dans une Union de la concertation.
Dans cet article l’attention sera focalisée sur le chapitre 3, surtout en ce qui concerne la politique migratoire et la relation avec l’OTAN, dans le cadre de la politique de sécurité et de coopération.
2.Une Union en quête d’adaptation
Dans le cadre de la politique migratoire, il faut tenir compte que depuis 5 ans, l’UE a dû faire face à un nouveau défi, centré sur l’augmentation des flux provenant de l’est et du sud de la Méditerranée. Le printemps arabe et les guerres civiles ont entrainé une augmentation des flux qui voient les pays comme l’Italie, la Grèce et la Turquie comme la porte de l’espoir. L’Union européenne a mis en place des fonds pour soutenir les populations touchées par la guerre civile, en se présentant comme acteur politique et humanitaire. En fait, depuis plus de cinq ans, l’Union européenne est considérée comme la puissance qui cherche à affirmer son pouvoir en évitant tout type d’intervention militaire. Depuis 2015, un débat a été ouvert sur les politiques d’accueil des États membres de l’UE, montrant que, en réalité, pas tout le monde n’a la même approche. En fait, l’Europe s’est présentée divisée en deux: d’un côté il y avait les «pays plus ouvert», prêts à se mobiliser pour l’accueil des migrants, de l’autre les pays qui ont construit des murs et des fils de fer barbelés. Dans le même temps, la question des relations avec la Turquie a été soulevée, en tant que pays qui en raison de sa proximité des zones touchées par la guerre civile (et la présence de l’Etat islamique), a vu arriver de millions de réfugiés.
Pour des questions sociopolitiques, mais aussi économiques, l’Union européenne a signé un accord avec la Turquie en Mars 2016, à travers lequel a été décidé de fournir 3 milliards d’euros à ce pays, afin de gérer la politique migratoire, sur la base d’un échange de migrants réguliers/irréguliers avec l’Union européenne. Selon cet accord, les migrants irréguliers qui veulent suivre la route des Balkans sont renvoyés en Turquie, s’ils ne présentent pas une demande d’enregistrement en Grèce. En outre, pour chaque réfugié syrien qui est renvoyé en Turquie depuis les îles grecques, un autre refugié syrienne sera transféré de la Turquie vers l’UE par la voie humanitaire. Les femmes et les enfants auront la priorité sur la base des critères de vulnérabilité établis par l’ONU. En outre, quelques jours après cet accord l’Union a souhaité mobiliser jusqu’à un maximum de 3 milliards de plus avant la fin de 2018, mais seulement après que les trois premiers milliards aient été dépensés.
De plus, depuis 2015, l’opération Sophia a pour but l’aide humanitaire et la lutte contre le trafic de migrants dans le centre de la Méditerranée. Dans la mer Égée une opération menée par l’OTAN en coopération avec Frontex, la Turquie, l’Allemagne et la Grèce, vise le même objectif.
Cependant, d’après la nouvelle Stratégie Globale, l’UE veut avoir une approche plus intégrée. Maintenant, l’UE veut accorder une attention particulière aux pays d’origine et de transit des migrants et des réfugiés. En collaboration avec les pays d’origine et de transit, l’UE veut définir des approches communes et sur mesure à l’égard de la question migratoire, combinant les domaines suivants: développement, diplomatie, mobilité, migration légale, gestion des frontières, réadmission et retour. L’UE veut travailler de concert avec les pays d’origine pour traiter et prévenir les causes profondes des déplacements, gérer les migrations et lutter contre la criminalité transfrontalière. Il semble que l’UE veuille mettre en place une double stratégie. D’un côté, il s’agit d’augmenter les responsabilités de chaque Etat membre, afin d’avoir une vision commune et se présenter comme «Union». De l’autre, il y a une possibilité d’établir des liens directs avec les pays d’origine des migrants, afin d’éviter de donner de l’argent à certains pays «médiateurs», juste pour éviter une «invasion» de la part de réfugiés.
L’esprit de collaboration et d’adaptation est montré aussi dans le domaine de la défense et de la sécurité. Même si dans les dernières années elle a fait preuve de ses capacités, il ne faut pas oublier que l’UE n’est pas une vraie puissance militaire avec une vocation défensive/offensive. Ceci peut être considéré comme la clé de lecture du troisième chapitre de la nouvelle Stratégie Globale de l’UE, dans laquelle il est énoncé l’intention d’améliorer et de rendre plus effectives les relations avec l’OTAN. En fait, la Stratégie Globale veut que «En ce qui concerne la défense collective, l’OTAN reste le cadre principal pour la plupart des États membres. L’UE approfondira sa coopération avec l’Alliance de l’Atlantique Nord de manière complémentaire et dans le plein respect du cadre institutionnel, de l’inclusivité et de l’autonomie décisionnelle de chacune. Dans ce contexte, l’UE doit être renforcée en tant que communauté de sécurité: les efforts déployés en matière de sécurité et de défense européennes devraient permettre à l’UE d’agir de façon autonome tout en apportant sa contribution à l’OTAN et en entreprenant des actions en coopération avec celle-ci».
En fait, pour l’UE, l’OTAN est le fondement de la sécurité euro-atlantique depuis près de 70 ans, car «elle demeure l’alliance militaire la plus solide et la plus efficace au monde. L’UE approfondira son partenariat avec l’OTAN en recourant au développement coordonné des capacités de défense, à des exercices parallèles et synchronisés, et à des actions menées en synergie afin de renforcer les capacités de nos partenaires, de lutter contre les menaces hybrides et les menaces informatiques, et de promouvoir la sûreté maritime».
Dans ces phrases, l’UE veut montrer qu’après 15 années, elle veut se rapprocher de l’Alliance atlantique, en établissant presque les mêmes liens fixés par l’accord Berlin Plus de 2003. Les raisons du renforcement de cette collaboration peuvent être les plus variés. Cependant, il faut tenir en considération l’un des problèmes le plus sérieux qui depuis un an frappe l’UE: la crise identitaire liée à la hausse d’euroscepticisme.
3.Les conclusions du Conseil européen et ses explications
La stratégie globale de l’UE a été présentée au Conseil européen, lors du Sommet européen le 28 juin 2016, à Bruxelles. En effet, au dernier moment l’agenda a été revu à cause des résultats du referendum au Royaume-Uni. Pour cette raison, le Sommet européen des mardi 28 et mercredi 29 juin s’est déroulé en deux temps. D’abord a eu lieu le dîner avec le Premier ministre britannique, David Cameron, pour parler de la situation après le référendum du 23 juin, qui s’est soldé par l’expression de la volonté de la population britannique de quitter l’Union; ensuite les Vingt-sept se sont réunis pour faire passer le message à leur homologue britannique qu’aucune négociation sur la sortie du Royaume Uni de l’UE ne sera possible sans qu’une notification formelle du retrait ne soit d’abord envoyée. Les deux autres sujets traités ont été la politique étrangère et à la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN. En fait, le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a participé à cette réunion du Conseil européen pour aborder la question de la coopération entre l’UE et l’OTAN, en vue de l’adoption d’une déclaration conjointe au sommet de l’Alliance atlantique, qui aura lieu à Varsovie les 8 et 9 juillet.
Dans leurs déclarations, Federica Mogherini (HR), et Donald Tusk, président du Conseil européen, ont affirmé leur position devant le Brexit, en laissant comprendre que l’UE existe et continuera à être une puissance même sans le Royaume-Uni. Après une rapide analyse devant les medias, ils ont abordé les autres sujets importants du Sommet. En fait, Federica Mogherini avait affirmé l’importance de la présentation de la Stratégie Globale, et de la présence du Secrétaire général de l’OTAN, pour montrer que l’Europe poursuit son chemin, pour s’affirmer comme acteur de paix et de sécurité sur la scène internationale. De son côté, Donald Tusk, a commencé son discours en précisant que si d’un côté parler du Brexit est central, de l’autre il fallait considérer la question de la coopération avec l’OTAN.
En ce qui concerne la question de la migration, le Conseil a remarqué qu’à la suite de la décision d’appliquer pleinement le code frontière Schengen et de la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, les traversées au départ de la Turquie à destination des îles grecques ont fortement diminué et ont pratiquement cessé aujourd’hui. En Méditerranée centrale, les flux de migrants, essentiellement économiques, se maintiennent au même niveau que l’an dernier. Selon le Conseil, ces flux doivent être réduits, ce qui permettra de sauver des vies et de casser le modèle économique des passeurs. Les procédures pertinentes en matière de sécurité doivent être pleinement appliquées afin de garantir un contrôle total des frontières extérieures. Pour obtenir des résultats rapides en ce qui concerne la prévention des migrations illégales et le retour des migrants en situation irrégulière, il est nécessaire de disposer d’un cadre de partenariat efficace pour la coopération avec les différents pays d’origine ou de transit. Ce but correspond pleinement à la Stratégie Globale. En effet, en correspondance avec le texte de la Stratégie globale, le Conseil veut obtenir des résultats en termes de retours rapides et efficaces de migrants en situation irrégulière, mettre en œuvre les moyens d’incitation nécessaires, en utilisant l’ensemble des politiques de l’UE en la matière, ainsi que mobiliser des éléments relevant de la compétence des États membres et chercher à créer des synergies avec des États membres dans le cadre des relations avec les pays concernés.
En ce qui concerne les relations avec l’OTAN, le Conseil européen «a demandé que cette relation soit encore renforcée, eu égard aux valeurs et objectifs communs aux deux organisations et compte tenu des défis sans précédent qui se posent au Sud et à l’Est. Cette nouvelle ambition devrait prendre la forme d’une coopération pratique accélérée dans des domaines spécifiques. La nouvelle dynamique qui sera insufflée à la coopération UE-OTAN le sera dans un esprit de totale ouverture et dans le plein respect de l’autonomie décisionnelle et des procédures des deux organisations, se fondera sur le principe de l’inclusion et s’entendra sans préjudice du caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres».
A la lumière du contenu du texte de la Stratégie Globale, et des Conclusions du Conseil européen, les intentions futures politiques de l’Union européenne pourraient être déduites. Soulignant la coïncidence des points fondamentaux entre les deux textes, Federica Mogherini (qui a préparé le texte de la Stratégie Globale avant le Brexit), et Donald Tusk veulent montrer que l’UE est et sera un acteur puissant sur le plan international.
En ce qui concerne la question de la migration, il y a une volonté de développer de nouvelles approches, fondées sur la coopération économique et le développement des pays africains, pour tenter de ralentir les flux dans le centre dans la Méditerranée. Cependant, il faut remarquer comment l’UE entend jouer un double jeu. D’une part, elle entend ne pas proposer aux pays africains un accord semblable à celui conclu avec la Turquie, ce qui constitue déjà une étape vers l’élaboration de politiques fondées sur le partenariat et non pas sur l’état de nécessité. D’autre part, depuis plus d’un mois, l’UE continue d’interagir avec l’OTAN afin d’entreprendre une opération conjointe dans la Méditerranée centrale, en suivant l’exemple de l’opération dans la mer Egée. Donc, la question semble ambiguë, parce que si d’une part l’UE veut mettre en place une politique fondée sur le dialogue et le développement durable, de l’autre elle insiste sur une l’intervention de l’OTAN dans la Méditerranée centrale, à l’appui de l’opération Sophia.
C’est pour cette raison, peut-être, que dans les Conclusions et dans la Stratégie Globale, l’UE montre sa volonté d’établir des liens de plus en plus solides avec l’Alliance atlantique, qui a une vocation défensive. En outre, l’OTAN a un intérêt à se déplacer vers le sud, car comme le montre les propos de Jens Stoltenberg prononcés le 4 juillet dernier lors de la conférence de presse pré-Varsovie «avoir des voisins stables signifie avoir une alliance plus sûre».
Cependant, à part les intérêts et les vocations des deux organisations, comme clé de lecture il faudrait également examiner la question du Brexit. Le fait que l’Union cherche à adopter des approches multilatérales et universelles s’ajoute au «déficit de défense». Le Royaume-Uni, en tant que pays fortement contributeur dans le financement de la défense et de la sécurité européenne, dans un certain temps ne soutiendra plus les dépenses de l’UE en tant qu’Etat membre. En conséquence, le récent rapprochement avec l’OTAN peut être lu comme une mesure extraordinaire dictée par la vague d’euroscepticisme.
En attendant le sommet de l’OTAN à Varsovie, et le prochain Sommet européen à Bratislava (en septembre), l’UE veut maintenant envoyer un message clair au monde, en faisant preuve de sa cohésion interne et de sa capacité à élaborer et à penser des projets à long terme.
Maria Elena Argano
En savoir plus:
Site de l’Union européenne, European Union Global Strategy, (FR) https://europa.eu/globalstrategy/fr/strategie-globale-de-lunion-europeenne (EN) http://www.eeas.europa.eu/top_stories/2015/150627_eu_global_strategy_en.htm
Site de l’EU-lex, La stratégie globale de sécurité : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=URISERV%3Ar00004
Site de l’EEAS, High Representative Mogherini presents EU Global Strategy for Foreign and Security Policy:http://www.eeas.europa.eu/top_stories/2016/280616_global_strategy_en.htm
Site de l’Internazionale, Cosa prevede l’accordo sui migranti tra Europa e Turchia : http://www.internazionale.it/notizie/2016/03/18/cosa-prevede-l-accordo-sui-migranti-tra-europa-e-turchia
Site du Conseil européen, Informal meeting of the 27 heads of state or government, 29 June 2016http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2016/06/28-29/
Global Strategy : web site http://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-union
Site de l’EEAS, Remarks by High Representative/Vice-President Federica Mogherini upon arrival at the European Council: http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2016/160628_01_en.htm
Site du Conseil européen, Remarks by President Donald Tusk after the European Council meeting on 28 June 2016:http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/06/28-tusk-remarks-after-euco/
Site du Conseil européen, Conclusions du Conseil européen – 28 juin 2016 : http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/06/28-euco-conclusions/
Site de l’OTAN, Pre-Summit press conférence : http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_133053.htm
