Le 19 et 20 septembre 2018 s’est tenu en Autriche, un sommet dédié au Brexit, à la sécurité intérieure et à la migration. Dénommé « Sommet de Salzbourg », du nom de la ville d’accueil cette réunion informelle, les dirigeants européens se sont retrouvés pour discuter des questions cruciales de la vie politique européenne. Au terme de deux jours de dialogue, ce sommet s’est soldé sans accord majeur sur le sujet de la migration, les opinions semblant toujours aussi divergentes lorsqu’il s’agit d’aborder ce thème. Quelques jours plus tôt, l’Autriche avait proposé la mise en place d’un centre de tri en mer pour séparer les réfugiés des migrants économiques. Cette proposition soutenue par l’Italie ainsi que le manque de compromis au sommet de Salzbourg pour réformer le pacte migratoire européen, marquent la volonté d’une frange des dirigeants européens de vouloir durcir les politiques migratoires et rendre plus difficile l’accès au territoire.

Même s’il n’y a pas eu de réels arrangements qui ont été trouvés, les dirigeants européens ont tout de même réaffirmé leur volonté d’accroître la relation avec les pays africains pour apporter une réponse conjointe au problème. La coopération entre ces deux acteurs en ce qui concerne la question migratoire, ne date pas d’hier, elle s’est petit à petit greffée sur plusieurs domaines de coopération entre les deux partenaires. Sur le terrain, cette externalisation se voit à travers des centres d’accueils ou de tris, ainsi que des « hotspots » à l’intérieur ou en dehors du territoire européen. L’objectif de ces accords déjà existants, ou à venir entre l’Union européenne et les Etats africains consiste à renforcer les liens entre les deux continents, et à trouver, du côté européen, de nouveaux acteurs en Afrique susceptibles d’endosser la responsabilité de maintenir sur leur territoire le dossier des migrants et de le traiter. C’est ainsi que l’on peut comprendre l’idée d’externalisation de la politique migratoire de l’UE, vue comme un mécanisme ayant pour but d’« effectuer ou à sous-traiter hors de son territoire une partie du contrôle de ses frontières en déléguant aux autorités de “pays tiers” le soin de gérer la situation des migrants »^[1]. Ce processus a vu le jour pour la première fois il près de vingt ans avec le Conseil européen de Tampere sous présidence finlandaise. Avec le temps, ce procédé n’aura fait que de se renforcer, surtout depuis le début de la crise migratoire où il a été vu comme une solution viable pour atténuer la crise.

Préférant parler de dimension ou de volet « externe », le terme d’externalisation est souvent utilisé dans une posture critique des politiques européennes. Voyons comment la récente crise migratoire et l’actualité européenne s’insèrent dans ce processus avant de tenter d’en saisir les implications et de voir comment ce volet externe ou cette externalisation des politiques migratoires se coordonne avec les politiques d’aide au développement de l’UE.

1. Crise migratoire ou crise de la solidarité européenne

Le flux de migrants entrant sur le territoire européen depuis 2014 est l’un des plus importants que l’Europe ait connu depuis ces vingt ou trente dernières années. Les images de l’arrivée de milliers de personnes dans des embarcations de fortunes sur les côtes italiennes et grecques ont fait la une de tous les journaux européens. Ce phénomène a eu un impact majeur sur la vie politique européenne : face à cette « crise migratoire », l’UE semblait désœuvrée et peinait à apporter des solutions claires et convaincantes pour répondre efficacement à cet arrivage massif. L’Europe n’a pas pu trouver de consensus sur la manière dont il fallait répondre au phénomène ; les tentatives infructueuses de parler d’une même voix ou d’adopter une politique commune ont poussé les Etats européens à adopter des politiques différentes les unes des autres. Par conséquent, les gouvernements des premiers pays d’arrivées des migrants se sont retrouvés seuls et désespérés, confrontés à des populations tout aussi désemparées.

Au lieu de voir un bloc uni, nous constatons un processus de « désolidarisation »^[2] au sein de l’UE, qui s’est d’autant plus amplifié par les dispositifs prévus dans le règlement Dublin III. En effet, le règlement Dublin prévoit que la demande d’asile d’une personne qui entre sur le territoire européen, soit pris en charge par le premier pays dans lequel cet individu s’est enregistré. Cela s’est fait au grand dam des pays côtiers représentant des portes d’entrée vers le continent européen. C’est ainsi que, des Etats tels que l’Italie et la Grèce se sont retrouvés dans une situation de plus en plus difficile à gérer. Relayée par les médias internationaux, la suite de l’histoire nous est tristement connue. Cette désunion européenne, ajoutée à une conjoncture économique peu favorable dans les pays les plus touchés, a eu pour effet de pousser à la montée du populisme et du discours anti-immigration dans des pays tels que l’Italie, la Hongrie, la Pologne ou encore l’Autriche. L’avènement du populisme est, en partie, le résultat d’une faiblesse de l’UE dans la gestion du flux migratoire entrant sur son territoire.

Dans ce contexte, l’UE s’est efforcée de proposer des solutions temporaires et peu convaincantes^[3]. De la même manière, la réponse populiste se présente comme une réponse simple face à des questions complexes.^[4] Comment l’idée d’externalisation s’insère-t-elle dans ce contexte ? Ce processus de désolidarisation en œuvre dans l’UE pousse les Etats les plus touchés par l’arrivée de personnes entrant à fermer leurs frontières et à repousser plus loin cet arrivage ou en tout cas tenter de l’amenuir. C’est ainsi que l’Italie, avec la montée au pouvoir de Matteo Salvini, nouveau ministre de l’intérieur italien, a multiplié les accords bilatéraux avec les principaux pays de transit en Afrique du Nord comme la Libye et la Tunisie^[5]. L’UE a elle aussi soutenu qu’il était nécessaire de procéder à une « délocalisation de l’asile, en créant des « « plateformes de désembarquement » dans des pays tiers », faute de consensus dans la mise en œuvre d’une réforme d’une politique migratoire commune^[6]. C’est ce qu’on entend par « externalisation », mais celui-ci n’est pas le seul fait des accords récents ou une conséquence de la récente crise migratoire. Effectivement, il s’insère dans la continuité d’un processus mis en œuvre depuis la suppression des frontières intra-européennes et dans la prise en compte de la nécessité d’une gestion internationale du phénomène migratoire.

2. La mise en œuvre du processus et son implication

Nous retrouvons les racines du volet externe de la politique migratoire de l’UE en 1997 avec la ratification du traité d’Amsterdam, lorsque « les États membres ont décidé de faire de ces questions [asile et migration] une des politiques communes de l’Union »^[7]. Ce volet s’est consolidé avec le Conseil européen de Tampere de 1999, et ensuite avec le Conseil européen de Séville de 2002, où il a été décidé de la nécessité de la coopération avec les principaux foyers d’immigration et de leurs lieux de transit en vue de mener à bien cette politique migratoire commune. Pour ce faire, on a assisté à la mise en place de cette coopération selon deux principes : le premier, à vocation préventive, insiste sur les causes profondes de la migration avec comme remède une assistance à travers l’aide au développement et des accords commerciaux. Quant au second principe, il a trait à l’aspect sécuritaire, et insiste sur l’importance de lutter contre la migration irrégulière, ainsi qu’un plus grand contrôle des frontières extérieures qui va au-delà même des simples frontières de l’Europe^[8]. C’est le second aspect qui aura été privilégié, et qui représente l’externalisation de la politique migratoire.

A l’origine, c’est à partir d’une initiative du Royaume-Uni que se met concrètement en place le processus d’externalisation. En effet, le Royaume-Uni avait proposé, en 2003, d’adopter au niveau européen une gestion internationale des demandes d’asile pour les prétendants au statut de réfugié. En traitant le dossier de chaque demandeur d’asile en dehors du territoire européen, il était plus facile de faire le tri entre les réfugiés et les migrants économiques. Les premiers, auraient par la suite la permission d’entrer sur le territoire européen, tandis que les seconds seraient reconduits dans leur régions d’origine. Même si l’initiative britannique n’a pas été retenue, elle permettra quelques années plus tard à l’UE de mettre sur pied, avec le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR), une initiative similaire.  Cependant, il y a eu un changement dans la sémantique : on ne parle plus de « camps » mais de « centres d’accueils » et il y a aussi une affectation importante des Fonds fiduciaires d’urgence^[9]. Au fur et à mesure, la question migratoire est devenue un pilier fondamental de la politique extérieure de l’UE, notamment dans la coopération avec le continent africain. D’abord limitée au nord de l’Afrique, la coopération avec des Etats africains en vue de mettre en œuvre cette externalisation va se multiplier à travers le reste du continent. Le volet migratoire de la politique externe de l’UE va aussi et surtout se greffer sur l’aide au développement que celle-ci octroie aux Etats africains. L’UE étant le principal pourvoyeur d’aide au développement au monde, la gestion de la migration va très rapidement devenir un sujet inévitable dans les discussions avec ces partenaires économiques.

3. Quel lien entre la politique migratoire et l’aide au développement ?

La révision de l’Accord de Cotonou en 2005 marque l’avènement de deux piliers fondamentaux, l’un politique et l’autre économique. Tandis que le deuxième marque le passage d’une coopération pour le développement à une coopération pour l’intégration dans la mondialisation, le premier introduit la dimension migratoire. C’est à l’article 13 de cet Accord qu’on retrouve ce volet : celui-ci prévoit que « la question des migrations fait l’objet d’un dialogue approfondi dans le cadre du partenariat ACP [Afrique, Caraïbe, Pacifique] -UE ». En ce qui concerne la migration entre les pays ACP et l’UE, l’objectif est de faciliter la réadmission des ressortissants illégaux dans leur pays ainsi que de « s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique »^[10]. Pour plus d’information, lire l’article Les questions migratoires ralentissent les négociations de l’accord post-Cotonou de Marie Peschier ( https://bit.ly/2zoyELV ).

Le volet migratoire est donc devenu un élément central dans la coopération Europe-Afrique ; et naturellement, puisque le continent africain est un important bénéficiaire de l’aide au développement, celui-ci s’est calqué sur ce dernier à un tel point que la bonne gouvernance en matière migratoire (comme la bonne gouvernance démocratique) est devenue une des « conditionnalités »^[11] à l’octroi de l’aide au développement. Sous garantie de lutte contre l’immigration irrégulière, et après acceptation des accords de réadmission de certains nationaux, l’Etat bénéficiaire se voit allouer une série d’avantages^[12]. Via l’assistance financière qu’est l’aide au développement, mais aussi une assistance technique sur le terrain, l’Union européenne tente d’endiguer le flux de personnes entrant sur son territoire. Cependant, des critiques s’élèvent contre cette pratique car elle procéderait à une « instrumentalisation de l’aide au développement »^[13], c’est-à-dire que les fonds octroyés pour l’aide au développement ne serviraient pas à remplir leur but initial – dans le cas actuel, les objectifs de développement durable – mais seraient détournés pour d’autres desseins. Dans la lignée de l’externalisation de sa politique migratoire et dans la volonté d’articuler le contrôle migratoire autour de l’aide au développement, l’Union européenne a mis en place avec ses partenaires d’Afrique de l’Ouest et du Centre le processus de Rabat en 2006. Elle a également lancé en 2014 le processus de Khartoum avec les Etats de la Corne de l’Afrique. Le premier a entrainé à la mise en place de fonds fiduciaires d’urgence et le second a poussé la signature d’un pacte migratoire^[14]. Si certaines ONG s’inquiètent de l’instrumentalisation de l’aide au développement à des fins de contrôle migratoire, d’autres s’inquiètent des conséquences de l’externalisation de la politique sur les droits de l’homme. Le droit d’asile étant régi par la convention de Genève, celle-ci pose le principe de « non-refoulement »^[15] des prétendants au statut de réfugié. Cependant, par son mécanisme, le processus d’externalisation des contrôles migratoires cadenasse encore plus les frontières européennes. Il y a aussi des inquiétudes quant au bon respect des droits de l’homme, des conditions de vie et du droit d’asile dans les pays tiers, dont on sait que certains sont peu scrupuleux en matière de droits fondamentaux.

Pour répondre donc à un afflux de plus en plus nombreux de personnes arrivant sur son territoire, l’UE a multiplié le processus d’externalisation qui, comme expliqué plus haut, était mis en œuvre depuis le sommet de Tampere de 1999. La question migratoire est devenue au fil du temps, un des piliers de la politique externe de l’UE. Ce processus d’externalisation n’est pas seulement la conséquence d’une « crise migratoire » accentuée par un règlement Dublin qui creuse encore plus le phénomène de désolidarisation en œuvre en Europe. C’est aussi le résultat d’une difficulté interne en Europe à s’aligner sur une politique migratoire commune et à parler d’une même voix, ainsi que de proposer des solutions de long terme lorsqu’il s’agit de répondre à un phénomène complexe.  Il y a un besoin d’une plus grande transparence et d’une plus grande cohérence dans la convergence entre les politiques migratoires et les politiques d’aide au développement pour éviter toute tentative de détournement des fonds destinés au développement. Le contour flou et le manque d’information sur les implications réelles de ce processus qui vise à la mise en place à l’externe des politiques décidées en interne sont également à rectifier. De surcroit, une révision du système Dublin et l’assurance du bon respect des accords internationaux sont des éléments à prendre sérieusement en considération afin de renforcer la lutte contre la violation des droits de l’homme. Enfin, il est impératif d’adapter la politique externe européenne en prévision des changements démographiques et économiques prévus pour les décennies à venir.

Dawit Tesfay

^[1] Rodier Claire, « Externalisation du contrôle des flux migratoires : comment et avec qui l’Europe repousse ses frontières », Migrations Société, 2008/2 (N° 116), p. 105-122. DOI : 10.3917/migra.116.0105. URL : https://www.cairn.info/revue-migrations-societe-2008-2-page-105.htm (page consultée le 3/10/2018)

^[2] Giraud Emma, Laurent Rémi, « La crise migratoire, facteur amplificateur de l’euroscepticisme européen », Le Taurillon, URL : https://www.taurillon.org/la-crise-migratoire-facteur-amplificateur-de-l-euroscepticisme-europeen (page consultée le 10/10/2018)

^[3] Tissier-Raffin Marion, « Crise européenne de l’asile : l’Europe n’est pas à la hauteur de ses ambitions », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 8 | 2015, mis en ligne le 16 novembre 2015, consulté le 18 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/revdh/1519 (page consultée le 12/10/2018)

^[4] Campistron Marie, « « Il n’y a pas de crise migratoire, mais une crise politique » », L’Obs, URL : https://www.nouvelobs.com/monde/migrants/20180625.OBS8691/il-n-y-a-pas-de-crise-migratoire-mais-une-crise-politique.html (page consultée le 14/10/2018)

^[5] Leveille Béatrice, « Tunis et Rome signent un accord sur l’immigration clandestine », RFI Afrique, URL : http://www.rfi.fr/afrique/20110406- (page consultée le 16/10/2018)

^[6] Chevée Adélie, « Fausse crise des migrants, vraie crise de l’Europe », Regards, URL :  http://www.regards.fr/politique/article/fausse-crise-des-migrants-vraie-crise-de-l-europe (page consultée le 22/10/2018)

^[7] Rodier Claire, op. cit.

^[8] d’Humières Victoire, « La coopération Union européenne/Afrique : l’externalisation des politiques migratoires européennes », Fondation Robert Schuman, URL : https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0472-la-cooperation-union-europeenne-afrique-l-externalisation-des-politiques-migratoires

^[9] Rodier Claire, « Externaliser la demande d’asile », Plein droit, 2015/2 (n° 105), p. 10-13. URL : https://www.cairn.info/revue-plein-droit-2015-2-page-10.htm

^[10] d’Humières Victoire, op. cit.

^[11] Gabrielli Lorenzo, « Les enjeux de la sécurisation de la question migratoire dans les relations de l’Union européenne avec l’Afrique. Un essai d’analyse. », Politique européenne, 2007/2 (n° 22), p. 149-173. URL : https://www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2007-2-page-149.htm

^[12] d’Humières Victoire, op. cit.

^[13] CNCD-11.11.11. « L’externalisation des politiques migratoires ». CNCD.be. Nov. 2017. URL: https://www.cncd.be/L-Externalisation-des-politiques

^[14] Ibidem

^[15] Ibidem