À partir du 1er janvier 2019, la Roumanie succède à l’Autriche et prend les commandes pour ce semestre de la Présidence tournante du Conseil de l’Union Européenne. Cette présidence fait porter tous les regards sur la Roumanie qui suscite, dans la lignée de la Hongrie et de la Pologne, de nombreuses inquiétudes par rapport au respect des règles de l’État de droit. Pour son adhésion en 2007, la Roumanie avait pour condition l’alignement aux autres Etats membres sur des modalités d’ordre économique et démocratique. La question de l’État de droit figurait au centre des demandes de l’UE qui, en raison de préoccupations relatives à la corruption, au système judiciaire, à la protection des minorités et à la capacité administrative, avait assorti l’adhésion roumaine de « mesures d’accompagnement »[1]. La Roumanie est restée, depuis son adhésion, sous la surveillance étroite de l’UE avec notamment la mise en place d’un « Mécanisme de coopération et de vérification » et la production de rapports d’observation et de recommandations, visant à aiguiller les différents gouvernements dans leurs réformes. Le dernier « Rapport de la commission européenne sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification »[2] publié en novembre 2018, fait état des mêmes dysfonctionnements persistants.
Cette prise de fonction à la Présidence de l’UE est l’occasion pour nous de se pencher plus en détail sur l’avancée du cas roumain, relativement aux questions d’État de droit et du respect des libertés fondamentales.
- Une corruption généralisée
La Roumanie est en proie, depuis la chute du régime soviétique en 1991, à un important problème de corruption. Entendue en tant que « réorientation de ressources, objectifs ou biens de nature publique vers une sphère privée »[3], la corruption est profondément installée dans la société roumaine[4]. Svetlana Barsukova, docteure en sociologie et professeure à la chaire de sociologie économique de l’Université nationale de recherche Haute École en Économie (NIU HSE), explique en partie cet ancrage présent dans un certain nombre de pays d’Europe de l’Est, par « l’héritage historique soviétique […] »[5] qui inscrit « la représentation du pouvoir comme l’un des moyens les plus sûrs de s’enrichir personnellement »[6]. Largement dénoncée dans le débat public roumain, « la corruption apparaît comme une notion-parapluie qui recouvre des pratiques et des schémas divers d’utilisation d’une position publique à des fins privées, tels que par exemple le favoritisme, l’abus de fonds publics, ou encore la collusion d’intérêts publics et d’affaires »[7].
Ces pratiques se sont retrouvées au centre de nombreux scandales impliquant des membres de la classe politique roumaine. On parle notamment de nombreux cas d’évasion fiscale ainsi que de détournements de fonds européens[8]. Il s’agit véritablement d’un phénomène de grande ampleur car ce sont « des centaines d’élus à tous les niveaux, y compris l’ancien Premier ministre Adrian Nastase »[9], qui ont fait l’objet de condamnations ou qui ont séjourné en prison. C’est tout particulièrement autour de la figure de Liviu Dragnea, dirigeant du parti social-démocrate (PSD) et acteur central de la politique roumaine, que se concentre de nombreuses accusations[10]. Il a déjà écopé d’une première condamnation en raison des fraudes électorales concernant le référendum de 2012 sur la destitution du Président Traian Băsescu. Cette condamnation lui a valu deux ans de prison avec sursis et lui a coûté sa place de chef du gouvernement lors des élections législatives de 2016[11]. Il est également largement soupçonné de collusion avec une entreprise de construction, Tel Drum, dont la prospérité relève « des centaines de millions d’euros de fonds publics, nationaux et locaux »[12], parmi lesquelles des subventions départementales de la Teleorman (division administrative) dont la gestion était assurée par Dragnea lui-même. Des lanceurs d’alertes roumains, dont fait partie Attila Biro, ont également pointé un lien étroit entre Tel Drum, Dragnea et le crime organisé[13]. C’est donc dans ce climat marqué par les scandales impliquant une classe politique rongée par la corruption que le Parlement roumain majoritairement social-démocrate adopte sa réforme judiciaire.
La réforme judiciaire
Définitivement approuvée le 20 décembre 2017, la réforme du système judiciaire n’a cessé d’être largement critiquée, aussi bien par les citoyens roumains que par les instances internationales, dont l’UE qui a été une des premières à tirer la sonnette d’alarme. Cette réforme du Code Pénal instaure de nouvelles modalités qui auraient pour conséquences la diminution de l’indépendance judiciaire ainsi qu’un impact négatif sur la lutte contre la corruption. Pour de nombreux observateurs, dont fait partie Jean Michel De Waele, politologue à l’Université Libre de Bruxelles, cette réforme est en réalité un outil de la classe politique pour entraver la lutte contre la corruption et permettre ainsi aux personnalités politiques visées par des accusations de corruption ou même déjà condamnée, d’échapper aux sanctions et ainsi pouvoir conserver leurs fonctions et leur éligibilité. Pour De Waele, « le rêve de ce gouvernement est de faire voter des lois qui empêchent un certain nombre de responsables politiques ou de ministres d’aller en prison »[14]. Cette réforme serait donc celle de l’impunité et de perpétuation d’une corruption généralisée dans la classe politique.
La réforme a provoqué de vives protestations chez les citoyens roumains qui ont été des dizaines de milliers à descendre dans les rues de Bucarest pour exprimer leur mécontentement au lendemain de son adoption via une mesure d’urgence. Ces manifestations anti-corruption se sont multipliées depuis décembre 2017 et certaines d’entres elles ont entraîné de violentes répressions de la part des forces de l’ordre. En août 2018 notamment, où près de 450 manifestants ont été blessés par les forces de police. Ces dernières n’ont pas hésité à faire usage de gaz lacrymogènes prétextant la présence de hooligans parmi les manifestants, bien que la répression ait été entamée avant l’arrivée de ces derniers[15].
Source AFP
On a donc ici plusieurs entraves à l’État de droit qui sont d’une part l’atteinte à l’indépendance judiciaire et de l’autre la violation du droit à la liberté de réunion et d’association, tel que prévu dans l’Article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme[16] et dont la Roumanie est signataire.
2. Le cas de la minorité Rom
Si la Roumanie est avant tout pointée du doigt pour sa réforme judiciaire, les discriminations et violations des droits fondamentaux dirigées contre les minorités Roms présentes sur son territoire méritent également d’être dénoncées. Représentant environ 3,5% de la population du pays, les communautés Rom sont encore à l’heure actuelle très largement marginalisées. Que ce soit sur le plan social, économique ou politique, les Roms souffrent dans la totalité des pays où ils résident, d’importantes inégalités de traitement les reléguant au titre de citoyens de seconde zone. En effet, « l’existence d’une discrimination des Roms affectant au quotidien les relations sociales […] est largement attestée »[17] et la Roumanie est loin de faire office d’exception.
Sur le plan économique premièrement, la « Deuxième enquête de l’Union européenne sur les minorités et discrimination »[18] produite en 2018 par l’Agence des droits fondamentaux de l’UE (FRA) et portant sur les populations Roms, note que près de 80% de la population Rom présente sur le territoire est en situation d’extrême pauvreté[19]. Le taux d’inactivité chez cette population est également largement supérieur à la moyenne nationale puisque seulement 46% de la population Rom occupait un emploi ou une activité économique dans les quatre semaines précédant l’enquête[20].Ces populations sont également peu intégrées au marché du travail et misent principalement leur développement « sur les circuits de l’économie informelle »[21] en parvenant à «maintenir un faible niveau de vie, qui reste encore très éloigné de celui des sociétés au sein desquelles ils évoluent»[22]. Cette non inclusion au marché du travail et à l’économie formelle a un impact décisif sur le niveau de vie puisqu’elle prive les communautés Roms de l’accès à des emplois à plus forte valeur ajoutée.
La deuxième grande disparité réside dans l’éducation puisqu’en Roumanie seulement 0,5% des Roms ont un diplôme universitaire[23] et une large proportion de la population est en situation d’analphabétisme. Ce déficit dans l’éducation vient peser un poids considérable dans les perspectives d’emploi et dans leur inclusion au sein de la société, puisque ce stigmate est également un facteur important de ségrégation et de discrimination. La misère dans laquelle vivent beaucoup de ces communautés prive de nombreux enfants d’une éducation qui leur aurait permis une condition plus favorable et perpétue ainsi le cycle de la pauvreté[24].
Enfin, un troisième point à souligner est l’hostilité marquée des autorités à l’égard des communautés Roms qui subissent de plein fouet des mesures discriminatoires qui précarisent encore davantage leurs conditions de vie. Les populations Roms vivant en zones urbaines sont notamment touchées par des opérations de modernisation ayant pour but de les déloger des immeubles qu’ils occupent et qui sont jugés vétustes. Ces opérations « exacerbent la marginalisation des Roms, exclus de facto de cités à la pointe du progrès économique et technologique »[25] et visent à « éradiquer les populations roms des centres villes »[26]. Jumelés à d’autres mesures telles que l’interdiction de la mendicité en centre-ville ou encore les expulsions arbitraires, les Roms sont amplement stigmatisés par des mesures gouvernementales ayant pour finalité l’invisibilisation progressive de la communauté. Cet écartement progressif vers une périphérie toujours plus lointaine participe encore davantage à la précarisation des conditions de vie.
- Le constat de l’UE au moment de la présidence roumaine
En plus du tollé qu’a suscité la réforme judiciaire, Jean Claude Junker a émis de sérieux doutes quant à la capacité de Bucarest à mener à bien sa présidence au Conseil de l’Union européenne, en affirmant que « le gouvernement de Bucarest n’a pas encore pleinement compris ce que signifie présider les pays de l’UE »[27]. On craint en effet que le gouvernement roumain, présidé par Klaus Iohannis, ne mette ses préoccupations nationales au premier plan et ne puisse être en mesure d’assurer une présidence qui devrait être avant tout axée sur la préservation des valeurs et intérêts de l’UE.
Le Mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie
Ces craintes ont été renforcées avec la sortie du dernier « Rapport de la Commission européenne sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification ». L’État roumain avait en effet été placé dès 2007 et en même temps que la Bulgarie, sous le « Mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie ». Cette mesure transitaire a pour objectif d’aider ces deux pays à remédier aux lacunes précédemment pointées, à savoir la réforme de la justice, la lutte contre la corruption et la lutte contre la criminalité organisée. Elle cherche avant tout à s’assurer que « les deux pays mettent effectivement en place des systèmes judiciaires et administratifs leur permettant d’assumer les obligations découlant de l’adhésion à l’UE et d’appliquer correctement la législation, les politiques et les programmes européens »[28].
Le fonctionnement du mécanisme se divise en trois temps :
- La mise en place dès 2006 de critères d’évaluation sur les progrès réalisés dans le cadre du mécanisme.
- La production d’évaluation et de rapports officiels de la Commission : ils reposent sur une « analyse et un suivi minutieux »[29] et s’appuient sur « le dialogue permanent établi entre les autorités bulgares et roumaines et les services de la Commission »[30]. D’autres acteurs sont également impliqués dans le processus tels que la société civile, certaines organisations internationales et pays de l’UE ou encore des experts indépendants.
- L’examen de chaque rapport par le Conseil des ministres qui entérine par la suite les conclusions qui ont été adoptées.
Pour la Roumanie, les critères établis pour évaluer les progrès réalisés sont les suivants :
- Efficacité et transparence du système judiciaire
- Institutions clés dans tous les domaines tels que l’intégrité et la lutte contre la corruption à tous les niveaux
- Prévention de la corruption
Les conclusions du Rapport de novembre 2018 font état d’une stagnation voire d’un recul sur certains de ces critères vis-à-vis du Rapport établi en 2017. En effet, la Commission déplore « les majeurs changements législatifs »[31] qui ont été précipités en usant de procédures d’urgences et laissent peu de place aux consultations réglementaires. Elle expose également le fait que « différentes branches de l’État sont entrées en conflit et se sont impliquées dans diverses procédures devant la Cour Constitutionnelle », constituant une entrave à la séparation des pouvoirs qui est pourtant conditionnelle à l’entrée dans l’Union. Toujours en lien avec cette implication étatique, le Rapport pointe du doigt la réforme avec « l’entrée en vigueur des lois modifiées sur la justice, les pressions exercées sur l’indépendance judiciaire en général ». Ces éléments ont pesé de façon négative sur les progrès attendus par l’UE. C’est tout particulièrement la Direction nationale de la lutte contre la corruption et certaines autres mesures mises en place pour contrer le phénomène qui sont déplorés, dans la mesure où ils ont « inversé ou remis en question l’irréversibilité des progrès accomplis ».
En conséquence, plusieurs mesures additionnelles ont été ajoutées aux recommandations préalablement édictées en 2017. On attend donc un « engagement solide »[32] émanant des institutions roumaines pour garantir l’indépendance judiciaire et lutter efficacement contre la corruption. Pour impulser une amélioration nécessaire sur ces questions, la Commission préconise surtout deux mesures essentielles, à savoir :
- La suspension immédiate de la mise en place des lois sur le système judiciaire et de l’ordonnance d’urgence qui a permis leur adoption
- La révision de la loi sur le système judiciaire qui devra intégrer complètement les recommandations préconisées par le Mécanisme
Et maintenant ?
À l’heure actuelle, soit près d’un mois après la prise en fonction de la Roumanie à la présidence de l’UE, la situation ne présente que peu de signes d’avancée. Toutefois, on peut souligner l’implication du président Klaus Iohannis qui a ouvertement pris position contre un nouveau projet de réforme judiciaire défendu par son ministre de la Justice Tudorel Toader[33]. Ce dernier tente de faire adopter une réforme qui rendrait illégaux les verdicts rendus préalablement par la Haute Cour de cassation. De fait, certains procès pourraient être rouverts et les verdicts réexaminés, à l’instar de celui de Liviu Dragnea qui pourrait ainsi briguer de nouveau le poste de Premier ministre. Avec ce nouveau projet de réforme, on s’éloigne encore un peu plus de l’indépendance judiciaire et des recommandations de l’UE. Le Président Iohannis a insisté sur le fait que ce nouveau décret « serait clairement non constitutionnel »[34] et qu’en aucune façon « il ne pourrait être appliqué de façon rétroactive »[35]. Cela signifie que quand bien même une telle mesure serait adoptée, elle ne pourrait être appliquée aux verdicts antérieurement rendus, dont celui de Dragnea.
Sur les questions d’État de droit, la situation roumaine semble donc empêtrée dans des logiques partisanes et d’auto préservation d’une élite politique corrompue. La position ouvertement pro-européenne du Président Iohannis laisse toutefois entrevoir une certaine volonté à faire respecter les engagements pris auprès de l’UE.
La Roumanie n’est pas le seul État membre à être pointé du doigt sur les questions de l’État de droit. Face à ces nouvelles dynamiques, l’UE tente de trouver de nouveaux incitatifs pour le respect de ses règles fondatrices.
Le président roumain Klaus Iohannis et le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker ( 31 janvier 2018)
Source : La Croix
4. Les pays de l’Est dans la ligne de mire de l’UE
D’autres pays d’Europe de l’Est ont été rappelés à l’ordre par les différents organes de l’UE. On peut notamment parler du cas de la Hongrie qui s’est soldé par l’application de l’Article 7, de la Pologne avec la réforme de son système judiciaire ou de la Bulgarie qui est placée sous le même mécanisme que la Roumanie. Le point commun de tous ces États est d’appartenir à ce que Viktor Orban revendique être des « démocraties illibérales ». On entend par là que des principes qui semblent inhérents aux démocraties occidentales libérales, tels que «la séparation des pouvoirs, [l’] indépendance de la justice, [la] défense de la liberté d’expression »[36], ne sont plus aussi évidents. Certains dirigeants tels qu’Orban font passer ces entraves sous le couvert de la démocratie et de la volonté populaire, leur légitimité étant pleinement acquise par des élections libres[37]. En plus des questions d’État de droit, ces pays sont également en conflit ouvert avec l’UE sur les questions migratoires et de liberté des médias[38]. Tout le défi pour l’UE est donc de faire respecter de façon efficace ses règles fondatrices face à l’émergence de ces « démocraties illibérales ».
Cette démarche nécessaire au bon fonctionnement de l’institution suppose un arsenal de sanctions et d’incitations suffisamment contraignantes pour avoir un réel poids dans les négociations. Ayant notamment à leur disposition l’Article 7 du traité sur l’Union européenne, qui prévoit la suspension du droit de vote de l’État sanctionné au Conseil de l’UE, les institutions européennes ont besoin d’un nouvel outil plus dissuasif. À ce titre, la commissaire européenne à la Justice, Vera Jourova a déclaré dans le courant du mois de janvier, qu’elle avait pour mission la mise en place d’un nouveau « cadre qui mettrait en avant la nécessité de respecter l’État de droit »[39]. Ce cadre serait composé de pénalités économiques, qui prévoit que les États devront montrer patte blanche sur les questions d’État de droit s’ils veulent « pouvoir bénéficier des financements européens, dans le cadre du prochain budget pluriannuel de l’UE »[40] prévu en 2021. La contrainte politique ne s’avérant plus suffisamment efficace, c’est vers la sanction économique que se tourne l’UE pour faire respecter ses règles fondatrices. La Roumanie, avec notamment ses entraves à la séparation des pouvoirs, à l’indépendance de son système de justice et au respect du droit de ses minorités, est un parfait exemple du nouveau défi auquel est confronté l’Europe. L’émergence d’une nouvelle dynamique « illibérale » dans les démocraties de l’Est de l’Europe vient questionner la réelle capacité de l’UE à faire respecter les règles de l’État de droit dans ses pays membres. Ces États qui ont bénéficié des mesures d’accompagnements et d’orientations censées guider les gouvernements dans leurs réformes doivent maintenant afficher davantage de progrès s’ils veulent continuer à bénéficier des subventions européennes qui sont vitales à leur économie.
Cécile Wlodarczak
[1] Toute l’Europe. « Roumanie », Toute l’Europe. 2018 [En ligne] https://www.touteleurope.eu/pays/roumanie.html
[2] European Commission. « Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Romania under the Cooperation and Verification Mechanism ». 2018 [En ligne] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/progress-report-romania-2018-com-2018-com-2018-851_en.pdf
[3] Barsukova, Svetlana. « Mutations du capitalisme et institutionnalisation de la corruption dans la Russie contemporaine », Revue internationale de politique comparée, vol. vol. 20, no. 3, 2013, pp. 43. [En ligne] https://www.cairn.info/revue-internationale-de-politique-comparee-2013-3-page-41.htm
[4] Hans von der Brelie. « La corruption déchire la Roumanie », Euronews. 2018. [En ligne]https://fr.euronews.com/2018/02/02/la-corruption-dechire-la-roumanie
[5] Barsukova, Svetlana. « Mutations du capitalisme et institutionnalisation de la corruption dans la Russie contemporaine », Revue internationale de politique comparée, vol. vol. 20, no. 3, 2013, pp. 43
[6] Idem
[7] Idem
[8] Hans von der Brelie. « La corruption déchire la Roumanie », Euronews. 2018
[9] RFI. « Roumanie: le Parlement adopte une réforme judiciaire très controversée », RFI. 2017 [En ligne] http://www.rfi.fr/europe/20171221-roumanie-parlement-adopte-reforme-judiciaire-tres-controversee
[10] Hans von der Brelie. «La corruption déchire la Roumanie », Euronews. 2018
[11] Les Echos. « En Roumanie, la population défile contre la corruption », Les Echos [En ligne] https://www.lesechos.fr/13/08/2018/lesechos.fr/0302110855705_en-roumanie–la-population-defile-contre-la-corruption.htm
[12] Hans von der Brelie. « La corruption déchire la Roumanie », Euronews. 2018
[13] Idem
[14] RTBF. « Malgré les affaires de corruption, la Roumanie prend la présidence de l’UE: « L’Europe a de sérieuses raisons de s’inquiéter » », RTBF. 2019 [En ligne] https://www.rtbf.be/info/monde/detail_une-roumanie-corrompue-prend-la-presidence-de-l-ue-l-europe-a-de-serieuses-raisons-de-s-inquieter?id=10109237
[15] RFI. « Roumanie: nouvelles manifestations contre le gouvernement et la corruption », RFI. 2018. [En ligne] http://www.rfi.fr/europe/20180811-roumanie-dizaines-milliers-manifestants-contre-le-gouvernement
[16] Convention Européenne des Droits de l’Homme. Article 11 CEDH
[17] Milena Guest and Alexandra Nacu, « Roms en Bulgarie, Roms en Roumanie – quelle intégration ? », Méditerranée, 110 | pp. 106 . URL : http://journals.openedition.org/mediterranee/548 ; DOI : 10.4000/mediterranee.548
[18] Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, Deuxième enquête de l’Union européenne sur les minorités et discrimination- Les Roms, Sélection de résultats. FRA 2018
[19] Idem
[20] Ibid., pp. 23
[21] Milena Guest and Alexandra Nacu, « Roms en Bulgarie, Roms en Roumanie – quelle intégration ? », Méditerranée, 110. pp.110
[22] Idem
[23] Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, Deuxième enquête de l’Union européenne sur les minorités et discrimination- Les Roms, Sélection de résultats. FRA 2018 pp.
[24] Courrier International et Adevarul. « Roms. En Roumanie, le cercle sans fin de la pauvreté », Courrier International. 2014 [En ligne] https://www.courrierinternational.com/article/2013/10/10/en-roumanie-le-cercle-sans-fin-de-la-pauvrete
[25] Milena Guest and Alexandra Nacu, « Roms en Bulgarie, Roms en Roumanie – quelle intégration ? », Méditerranée, 110. pp.113
[26] Ibid., pp.113
[27] RTBF. « Malgré les affaires de corruption, la Roumanie prend la présidence de l’UE: « L’Europe a de sérieuses raisons de s’inquiéter » », RTBF. 2019
[28] Site internet de la Commission Européenne , « Mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie ». En ligne] https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm/cooperation-and-verification-mechanism-bulgaria-and-romania_fr
[29] Idem
[30] Idem
[31] Commission Européenne , «Mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie». 2018
[32] Commission Européenne , «Mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie». 2018
[33] RTBF et AFP. «Roumanie: un nouveau projet de décret judiciaire, permettant de rejuger certains politiques, suscite la défiance», RTBF. 2019 [en ligne] https://www.rtbf.be/info/monde/detail_roumanie-un-nouveau-projet-de-decret-judiciaire-permettant-de-rejuger-certains-politiques-suscite-la-defiance?id=10128355
[34] Idem
[35] Idem
[36] Anne Chemin. « Pologne, Hongrie… ces démocraties « illibérales » qui remettent en cause l’Etat de droit », Le Monde. 2018. [En ligne] https://www.lemonde.fr/idees/article/2018/06/07/la-ou-s-abime-la-democratie_5311194_3232.html
[37] Idem
[38] Euractiv avec l’AFP. « Bruxelles préoccupée par les réformes judiciaires en Roumanie », Euractiv. 2018 [En ligne]
[39] Idem
[40] Idem