#EUelections2019 – Tour d’horizon du Parlement européen (1ère Partie)

#EUelections2019 – Tour d’horizon du Parlement européen (1ère Partie)

Lors des dernières élections, les eurosceptiques étaient-ils le plus grand danger auquel l’Union devait faire face ?  En 2014, une enquête post-électorale interrogeant les citoyens sur le caractère bénéfique ou non de l’appartenance à l’Union a pu donner un embryon de réponse à cette question. Le fait que 16% des citoyens considèrent comme négatif le rattachement de leur pays à l’ensemble communautaire n’est pas surprenant en soit. Après tout, un projet sans détracteur est un projet sans âme, et l’Union Européenne dans sa réalisation actuelle n’est pas exempte de défauts. La gageure se trouve davantage dans les 29% ayant donné une réponse neutre (l’appartenance n’étant pour eux « ni une bonne chose, ni une mauvaise ») et le 4%  ne pouvant répondre à la question[1]. Ces chiffres, d’une étonnante régularité sur la législature 2009-2014, traduisent le détachement et le désintérêt progressif des peuples pour un projet européen qui ne passionne plus.[2] Aujourd’hui comme alors, le danger de la  reste le même, mais la réponse doit être autre.

En s’adressant à l’ensemble de ses citoyens, c’est tout particulièrement vers ce tiers de personnes mal informées et/ou désabusées[3] que l’Europe et ces défenseurs doivent s’attarder.  Nous savons depuis A. Gramsci ce qu’il faut penser des entredeux historiques, la méconnaissance ne peut plus être de mise à trois mois du « Grand Moment de la Démocratie européenne. »

Partant du postulat qu’on ne peut juger avec acuité de ce que l’on ne connait pas, notre but est donc de mettre en lumière, à travers deux articles complémentaires, à la fois l’importance du Parlement et la stratégie des partis souhaitant conquérir son enceinte en mai prochain. En premier lieu, il s’agira donc pour nous de décrire le Nomos du Parlement Européen, au sens où l’entend Jean-Marc Ferry, c’est-à-dire « sa structure de base, ou sa constitution matérielle latente », avant de nous pencher dans un second article sur le Telos , « la finalité de l’intégration » dans la vision des différents partis à l’aube des européennes[4].

Le Parlement : arène institutionnelle primordiale

Le Parlement européen est l’organe parlementaire des institutions européennes, en cela il incarne la légitimité démocratique de l’Union[5]. Avec le Conseil, il forme un système bicaméral détenant le pouvoir législatif au sein des institutions. Bien qu’ayant connu ces premières élections officiels en 1979, on note sa présence dès les prémices de la CECA qui possédait déjà une Assemblée commune, avec un rôle purement consultatif[6]. Depuis lors, les pouvoirs du Parlement ont pu connaître de nettes évolutions.

Le Parlement : histoire d’une institution complexe et évolutive 

Les prérogatives du Parlement ont considérablement changé dans l’histoire de la construction européenne. Son assemblée a pu acquérir peu à peu l’influence qu’on lui connait aujourd’hui. Cette évolution s’est faite par petite touche au fil des traités, dans une progression constante. Revenons rapidement sur les étapes de cette évolution. [7]

Le premier vrai tournant dans l’histoire du Parlement européen vient avec la signature de l’Acte unique européen en 1986. Avant cela, le Parlement était bloqué dans une procédure de concertation ne lui donnant pas réellement voix au chapitre. Ces membres se contentaient alors d’amender largement les propositions initiées par la Commission.[8]

A partir de 1986, la conclusion de tout traité ou accord internationaux ayant des implications budgétaires pour l’Union est soumise à l’avis du Parlement. De même que tout traité d’adhésion ou d’association. Ces avancées sont rendues possibles par une nouvelle procédure initiée avec l’acte unique, la procédure de coopération, grâce à laquelle l’assemblée a pu imposer certains de ces amendements.

En 1993, le Traité de Maastricht a introduit une avancée décisive sur le plan législatif, avec la « Procédure de Codécision », déjà demandé par le « Projet Spinelli » en Février 1984 (que l’on nomme aujourd’hui « Procédure législative ordinaire »). Cela donne lieu à un renforcement des rapports de forces face à la Commission et le Conseil, et à une plus grande capacité du Parlement européen à imposer ces amendements. L’avis du Parlement est alors requis pour tout accord créant un « nouveau cadre institutionnel spécifique ou impliquant la modification d’un acte adopté selon la procédure de codécision ».[9]

Le renforcement de l’influence du Parlement se confirme en 1997 avec le Traité d’Amsterdam, qui permet la naissance d’un trilogue administratif entre le Parlement, le Conseil et la Commission. Apparait avec ce Traité la possibilité de l’adoption en première lecture des actes initiés par le Parlement Européen.

 On voit alors une augmentation constante de l’utilisation de la procédure de codécision, au détriment d’autres moins favorables aux parlementaires (procédure de consultation, procédure de coopération notamment), cela est à voir avec un dialogue renforcé entre les autres institutions.

Enfin, pour clore cette parenthèse historique, le Traité de Lisbonne confirme définitivement le rôle incontournable du Parlement, en lui octroyant la prise d’initiative sur la révision des traités, mais également le droit de décider en dernier ressort si une convention doit être convoquée pour une modification des traités (article 48, paragraphe 2 et 3 du TUE).[10]

Cela pourrait paraître être une lapalissade, mais on note une hausse constante entre l’activité législative et le gain de pouvoir du Parlement Européen[11]. Cela est notamment dû à l’évolution et l’optimisation des pouvoirs législatifs par les parlementaires. Comme le précise Olivier Costa :

 « À mesure que l’assemblée a acquis de nouveaux pouvoirs législatifs, les modalités d’organisation du travail parlementaire ont été aménagées afin que les commissions et l’assemblée plénière puissent y consacrer un maximum de temps et d’énergie »[12]

Quittons à présent la sphère historique pour nous concentrer sur les outils actuelles du Parlement, armes ayant suscité l’intérêt croissant des Lobbies.

Le Parlement traite aujourd’hui une quantité astronomique de sujets complexes. Pour ce faire, il s’appuie sur les forces vives que sont ses 5000 fonctionnaires, et les 751 députés.[13]

Ces membres sont répartis géographiquement dans l’ensemble des points clés de l’union européenne, à Strasbourg (où se tiennent les 12 séances plénières), à Bruxelles (où prennent place les sessions complémentaires et les commissions parlementaires), et à Luxembourg (pour le Secrétariat Général). Ajoutons à cela les 39 délégations parlementaires, et nous avons un aperçu global de la grande amplitude géographique de cette institution et de sa proximité avec l’ensemble des lieux de pouvoirs à travers l’Europe.

Qui plus est, le Parlement dispose de pouvoirs substantiels, ainsi que d’une logique interne. En effet, le Parlement a, nous l’avons vu, une forte influence sur la production normative de l’union européenne.  La possibilité d’amendement ou de rejet lui confère une place égale à celle du Conseil. Ces prérogatives lui donnent capacité à surveiller l’exécutif via les motions de défiance (article 17 p.8 du TUE et 234 du TFUE)[14], et ce alors que son statut ne permet pas sa dissolution, ce qui lui confère une totale indépendance. Ce contrôle démocratique et politique passe également par la compétence du Parlement à pouvoir élire le Président de la Commission et valider le collège des Commissaires.    Enfin, les eurodéputés ont voix au chapitre concernant  le vote du budget[15], et mettre en débat des sujets spécifiques propres à chaque député.

Aux pouvoirs législatifs et budgétaires susnommés, le Parlement s’adjoint également un pouvoir de surveillance via une large gamme d’outils et de procédures. Il peut procéder à un contrôle étroit des activités des institutions. Les informations disponibles pour les députés sont presque illimitées[16]. Le Parlement a ainsi la possibilité de créer des commissions d’enquête (Article 198 de son règlement interne et Article 226 du TFUE), ainsi que des commissions spéciales (Article 197 du son règlement interne).[17]

Cela en fait le principal animateur d’un espace public européen et un interlocuteur privilégié pour les organisations de la société civile.[18]

Pour conclure sur les spécificités du Parlement,  il nous faut citer la très grande latitude qu’il peut donner à ces membres. En effet, en raison de l’article 232 du TFUE, le Parlement a une capacité d’auto-organisation unique dans les institutions. Il peut donc voter son règlement intérieur à la majorité des membres le composant. Cette liberté se retrouve également chez ces acteurs, bien plus autonomes que leurs collègues des parlements nationaux.

Le parlementaire européen : quelle place pour quel mandat ?

Les parlementaires européens, considérés comme les « représentants des citoyens de l’Union » (Article 14 § 2 du TUE), sont les acteurs centraux du processus législatifs européen.[19] Disposant d’un mandat représentatif, ils sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, renouvelable. Il est prévu que chaque Etat Membre à le soin d’organiser les élections « au scrutin, de liste ou de vote unique transférable, de type proportionnel ».

Bien que le statut du parlementaire ne soit pas uniforme à travers les pays membres[20], il demeure cependant certains points immuables à l’exercice de la fonction.

Le député doit faire partie d’au moins une des commissions parlementaires. Selon la volonté de son Groupe parlementaire, il pourra être désigné Rapporteur sur un dossier, voire être élu à la Présidence, Vice-présidence ou la Questure. Cependant, à l’inverse des Parlements nationaux, le député européen dispose d’une plus grande indépendance. Il ne peut pas subir de « mandat impératif » (Article 2 de l’actuel Règlement intérieur du Parlement), à savoir qu’il ne peut être lié par des obligations de votes. Le député européen n’est donc pas tenu d’obéir à des logiques partisanes, ou des obligations de soutiens à des lignes nationales, gouvernementales ou partisanes.[21] S’ils ne sont pas imposés, les votes sont néanmoins orientés par les différents Groupes. Bien qu’il existe un nombre croissant de non-inscrit, la vie parlementaire s’articule principalement autour des commissions et des  groupes politiques.

Ces derniers sont répartis en diverses familles politiques. Ils doivent être composés d’un minium de 25 membres venant d’au moins un quart des pays membres, et ayant la même sensibilité politique. Pour la législature 2014-2019, huit groupes ont structuré la vie parlementaire[22].

Il faut rajouter à cette architecture déjà fournie la présence d’un point aveugle dans la vie parlementaire : les Intergroupes.

Similaire aux clubs parlementaires au niveau national, les intergroupes ne sont pas des organes officiels du Parlement européen. Rassemblant des députés de diverses orientations politiques, l’Intergroupe offre la possibilité de discussions plus informelles que celles effectuées dans le cadre des commissions ou des séances.[23]

Ces intergroupes sont généralement liés à des intérêts politiques spécifiques, ou couvrent un domaine d’activité plus large. La pression sur les ressources du Parlement (salles de réunion, interprétariat) dû au nombre croissant d’intergroupes, ainsi que la proximité de certains d’entre eux avec des lobbys ont soulevé rapidement des inquiétudes. C’est pourquoi ils furent strictement encadrés dès le début des années 90. [24]

De ces armes, les députés ont assez brillamment su jouer, et sont passé maître dans l’art de créer des rapports de force avec les autres acteurs européen, et renforcer ainsi l’influence de l’enceinte qu’ils occupent.

Le système d’élection

Depuis la dernière législature, certains groupes obéissent à un système contesté, celui des Spitzencandidaten : il s’agit pour chacun des partis de nommer un champion, qui représentera la liste aux européennes et devra être leader de la campagne à venir. En cas de victoire dudit parti, le Spitzencandidate de la liste ayant obtenu le plus de sièges devrait « théoriquement » prendre la tête de la Commission, et les leaders des autres listes se trouver en bonne place pour les hauts postes de l’exécutif européen.

Dans la législature 2014-2019, le Parlement s’est vu dirigé par une coalition droite-gauche autours du Parti Populaire Européen (PPE) et des Sociaux-démocrates S&D, qui disposaient de la majorité absolue des sièges (408 sur 751). Ces groupes ont donc pu placer leurs leaders à la tête du Parlement et la Commission.

Cette stratégie initiée en 2014 a eu pu permettre un nouveau rééquilibrage des rapports de force entre institutions européennes. Au-delà de d’apporter une politisation à la Commission, la désignation de candidat en amont des élections permet aux citoyens davantage de clarté et de visibilité dans les différentes options politiques. On ne vote plus seulement pour un député ou une famille politique, on fait un choix qui déterminera également l’exécutif et le renouvellement politique de l’Europe de demain.

Cela permet du même coup de renforcer considérablement le rôle du Parlement, notamment vis-à-vis du Conseil. Il apparait difficile pour ce dernier d’aller à l’encontre d’un choix émanant directement des citoyens, sauf à renforcer l’idée d’un déséquilibre des rapports de force entre institutions et alimenter ainsi l’idée du « déficit démocratique » dont on taxe trop souvent l’Union Européenne. [25]

Conclusion partielle : Le choix du citoyen 

Loin de l’institution désuète et du caractère accessoire que l’on lui prête, nous avons pu montrer  le Parlement et ces acteurs comme éléments primordiaux du triangle institutionnel européen. 

Aujourd’hui, le Parlement assume un « Double piliers de la responsabilité européenne »[26], celui de la représentation du « Demos » européen via l’élection directe des députés ainsi que celui du contrepouvoir entre les institutions via certaines de ses prérogatives. Son rôle ne se cantonne plus au caractère consultatif d’antan, et sa future composition  politique déterminera grandement les orientations que prendra l’Union Européenne via la voie législative. Qui plus est, le vote du 26 mai implique bien davantage que le simple renouvellement des représentants des citoyens européens. C’est le remplacement de l’ensemble de la classe dirigeante de l’Union qui est en jeu au travers ces élections.

Or, ce sont les citoyens qui ont le pouvoir d’influencer la future orientation de cette enceinte. En accord avec la Fondation Schumann, le citoyen fait dès lors face à un triple choix. Un « choix civique », car les prérogatives du Parlement lui permettront d’avoir une influence sur les politiques européennes ; un « choix partisan », car le vote permet l’élection sur une base idéologique ; et enfin un « choix d’influence nationale » (bien que ce dernier implique de favoriser les partis déjà fortement représentés)[27]. A ces trois choix, nous souhaiterions adjoindre ceux de la morale et de la responsabilité. Car  bien que considéré comme des droits, le fait de s’informer et de participer à la « vie de la cité » doivent plus que jamais être considérés comme de devoirs sacrés du citoyen. Sans quoi, nous risquons bien de voir une nouvelle fois se réduire, inexorablement, le taux de participation des citoyens aux élections.

Or, une institution démocratique est-elle encore légitime quand moins de la moitié de son Demos se mobilise pour elle ?

En bref

Le Parlement européen est l’organe parlementaire des institutions européennes, en cela il incarne la légitimité démocratique de l’Union. Avec le Conseil, il forme un système bicaméral détenant le pouvoir législatif au sein des institutions. Il « octroie la décharge » pour le budget de l’Union et à le dernier mot sur les dépenses non-obligatoires. Il a voix au chapitre pour l’élection du Président de la Commission (issu des rangs du parti arrivé premier aux élections par le système des Spitzencandidaten), ainsi que sur le Collège des Commissaires. Il peut exercer sur eux une motion de défiance, et est donc garant de la bonne conduite dans les institutions.

Initialement sans grands pouvoirs, l’influence du Parlement est le fruit d’une lente évolution à travers l’histoire européenne. Cette évolution l’a fait passer de simple organe consultatif à membre du Trilogue informel et du triangle institutionnel avec la Commission et le Conseil.

Bien qu’il ne possède pas de droit d’initiative en matière législative, le poids et l’importance du Parlement restent conséquents. L’élection de ces membres devrait donc être un moment de ferveur et d’expression démocratique. A travers le vote, le citoyen exprime une multiplicité de choix, mais aussi d’espérances. Face aux choix, faisons nôtre la phrase de Nathalie Loiseau (Ministre française en charge des Affaires Européennes) : « Il y a ceux qui cherchent des solutions, et ceux qui vivent les problèmes ».

Pour aller plus loin : https://www.what-europe-does-for-me.eu/fr/portal 


[1] DG COM, Etudes post-électorale 2014, p.38 http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/2014/post/post_2014_survey_analitical_overview_fr.pdf

[2] Pour ceux doutant de la valeur des enquêtes et des sondages, un chiffre ne faisant pas l’objet de contestation permet de corroborer cet aspect : celui  des 42,61% de citoyens ayant participé lors de la dernière élection

[3] Op.Cit, Etudes post-électorales, pp.4-6

[4] FERRY, Jean Marc. « Quel sens philosophique de l’Europe politique ? », 92 sessions des Semaines sociales en France, 2017, http://ssf-lasession.org/telos-nomos-ethos-quel-sens-philosophique-de-leurope-politique/

[5] Au sens où cette « légitimité » a été acquise par la voie des urnes dans le respect des principes démocratiques « (Acceptation unanime du principe de majorité absolue considérant que l’avis exprimé représente celui de l’intérêt général », définition La Toupie, http://www.toupie.org/Dictionnaire/Legitimite_democratique.htm).

[6] Le Parlement européen, organisation et fonctionnement, fiches techniques http://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/20/le-parlement-europeen-organisation-et-fonctionnement

[7]  Afin d’éviter de tomber dans le descriptif à outrance, nous lierons dans une lecture parallèle évolution des traités, des procédures législatives, et de la production législative.

[8] HIX Simon ; HOYLAND Bjorn, “Empowerment of the European Parliament”, The Annual Review of Political Science 2013, by London school of economics and political sciences. 16/05/13

[9] COSTA, Olivier. « Que peut le Parlement européen ? », Pouvoirs, vol. 149, no. 2, 2014, pp. 77-79.

[10] Le Parlement européen, organisation et fonctionnement, fiches techniques http://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/20/le-parlement-europeen-organisation-et-fonctionnement

[11] 11 Sur le plan législatif Le PE est associé à l’adoption de 75% des normes européennes par la procédure législative ordinaire (le reste relevant de la consultation et autres procédures d’avis conformes).

[12]  Op.Cit. COSTA p. 84.

[13] Ce chiffre de 751 députés concerne la législature 2014-2019. Il devrait tomber à 705 en raison du départ des eurodéputés anglais. Les effets induits par ce départ seront traités dans le second article. Julie BAUCHY

[14]«  La motion nécessite, pour être adoptée, un vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité Fiches techniques sur l’Union européenne des membres composant l’Assemblée; L’adoption d’une motion de censure entraîne la démission de la Commission en tant qu’organe, y compris le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, en ce qui concerne ses tâches exercées au sein de la Commission » http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/fr/FTU_1.3.2.pdf

[15] L’adoption du budget se fait selon la procédure législative spéciale, de concert avec le Conseil des Ministres. Lors de la validation du budget, on dit alors que le Parlement « octroie la décharge ».

[16] COSTA, Olivier. « Que peut le Parlement européen ? », Pouvoirs, vol. 149, no. 2, 2014, pp. 77-79. 

[17] Le Parlement européen, organisation et fonctionnement, fiches techniques http://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/20/le-parlement-europeen-organisation-et-fonctionnement  

[18] « Offrant un forum de discussion politique au cours du processus décisionnel de l’Union européenne, le Parlement est généralement considéré comme particulièrement ouvert aux groupes d’intérêt public »

TALLEU, Clotilde. « Influencer les institutions de l’Union Européenne : le Lobbying », Cahiers de l’action, n°44, 2015, pp.63-70  

[19] EUR-LEX, Document 12012M/TXT,  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A12012M%2FTXT

[20] Les rémunérations notamment n’ont pas toujours été les mêmes entre les représentants différents pays membres, bien que le Parlement tende à uniformiser les enveloppes au cours des différentes législatures.

[21] A l’inverse des Parlements nationaux, il n’est pas rare de voir un député voter à l’encontre d’un amendement porté par le groupe auquel il est affilié.

[22] Il s’agit des groupes PPE ; S&D ; CRE ; ALDE ; GUE / NGL ; Verts / ALE ; ELDD ; ENL ; NI

[23] DUTOIT Laurent, « L’influence au sein du Parlement européen : les intergroupes », Politique européenne 2003/1 (n° 9), p. 126 

[24] Selon le site du Parlement européen, Il y a aujourd’hui 28 intergroupes répertoriés et autorisés par la Conférence des Présidents pour la législature 2014-2019, et une vingtaine d’autres groupes informels. 

[25] https://www.taurillon.org/les-spitzenkandidaten-europeens-et-la-democratie-europeenne

[26] Commission Européenne, Recommandation visant visant à renforcer le caractère européen des élections au Parlement européen de 2019 et à rendre leur conduite plus efficace, 14/02/19,  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/recommendation-enhancing-european-nature-efficient-conduct-2019-elections_fr.pdf

[27] Fondation Robert Schuman, Elections Européennes 2019, Pourquoi voter ? https://elections-europeennes.robert-schuman.eu/pourquoi-voter/

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