Quand les gouvernements entachent la crédibilité du Parquet européen

Quand les gouvernements entachent la crédibilité du Parquet européen

Après une mise en place laborieuse de plusieurs années, jalonnée de débats et de compromis, le Parquet européen devrait bientôt entrer en fonction malgré les controverses soulevées par diverses nominations de ses membres actifs.

Le Parquet européen sera un organe indépendant de l’UE chargé de rechercher, de poursuivre et de renvoyer en jugement les auteurs d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union (fraude, corruption, fraude transfrontière à la TVA supérieure à 10 millions d’euros, par exemple). À cet égard, le Parquet européen diligentera des enquêtes, effectuera des actes de poursuite et exercera l’action publique devant les juridictions compétentes des États membres.

Chaque État membre a désigné les candidats au poste de procureur européen selon les modalités des articles 14 à 17 du Règlement (UE) 2017/1939, qui définissent les règles de nomination et de révocation du chef du Parquet européen et de ses adjoints, des procureurs européens et des procureurs européens délégués.[1] Ces candidats doivent être des membres actifs du ministère public ou du corps judiciaire de l’État membre concerné, offrir toutes les garanties d’indépendance et disposer des qualifications requises pour l’exercice de hautes fonctions au sein du ministère public ou du corps judiciaire dans leurs États membres respectifs. Ils doivent en outre posséder une expérience pratique pertinente des ordres juridiques nationaux, des enquêtes financières et de la coopération judiciaire internationale en matière pénale. Le comité de sélection a ensuite établi les avis motivés et le classement pour chacun des candidats désignés remplissant les conditions. Après avoir reçu les avis motivés, le Conseil a choisi et nommé un des candidats au poste de procureur européen pour chacun des États membres participants.[2] Actuellement, 22 États membres participent à la coopération renforcée.[3] Le Parquet européen devait entrer en fonction fin 2020, mais les problèmes liés aux nominations des procureurs ont retardé son démarrage, désormais prévu en mars 2021. Il aura son siège à Luxembourg.

Même pour accomplir cet objectif non seulement nécessaire, mais également lucratif pour les Etats, les représentants des gouvernements nationaux ne parviennent pas toujours à respecter cette notion fondamentale, défendue par ce nouvel organe, qu’est la transparence. C’est à se demander pourquoi certains gouvernements tirent une balle dans le pied de cette institution dont ils ont consenti la création, alors même que la participation des Etats n’a pu être rendue obligatoire au sein de l’UE. En effet, le Parquet européen existe seulement au sein d’une coopération renforcée. Entre soupçons de fraude et erreurs administratives, pressions politiques et campagne de dénigrement, les controverses ayant rythmé les nominations des procureurs n’ont heureusement pas été nombreuses, mais s’agissant d’un organe de justice pénale, sa mise en place et ses représentants auraient dû être irréprochables. Il faut espérer que ces divers évènements ne mettront pas à mal la légitimité du Parquet européen.

Trop compétente pour être soutenue : la campagne contre le chef du Parquet par la Roumanie

Laura Codruţa Kövesi était l’une des trois candidats en concurrence pour le poste de chef du Parquet européen. Elle a dirigé le Parquet anticorruption (DNA) roumain entre 2013 et 2018 et était la favorite du Parlement européen. Cependant, contrairement aux autres candidats, soutenus par leur pays, Mme Kövesi a dû subir une campagne de dénigrement menée par le gouvernement roumain.

La légitimité de Laura Codruţa Kövesi n’est plus à démontrer. En 2006, la jeune procureure de 33 ans est nommée à la tête du Parquet national de la Roumanie puis, en 2013, elle prend la direction du Parquet national anticorruption. Son travail et celui de son équipe au Parquet roumain a permis d’envoyer des centaines de hauts fonctionnaires, députés, sénateurs, ministres, maires et autres personnages publics derrière les barreaux[4] et a été salué par les institutions européennes, mais aussi par d’autres gouvernements. En effet, elle a reçu des marques de soutien très nettes de plusieurs pays, notamment de la part de la France qui l’a décorée de l’ordre du Mérite puis de la Légion d’honneur ou de la Suède qui l’a décorée de l’ordre de l’Étoile polaire. De plus, elle a, à plusieurs reprises, été montrée en exemple par la Commission européenne pour le travail exemplaire du DNA sous sa direction.[5] Cela ne lui a évidemment pas valu que des amitiés.

Les tensions avec une partie des responsables politiques se sont accentuées en 2016 après la victoire aux élections législatives du Parti social-démocrate (PSD). Le chef de file de la gauche et président de la Chambre des députés, Liviu Dragnea, ayant déjà écopé d’une condamnation à deux ans de prison avec sursis pour fraude électorale en avril 2016, est à nouveau condamné le 20 juin 2016 à trois ans et demi de prison ferme pour abus de pouvoir grâce au travail de Mme Kövesi. Dès lors, le gouvernement cherchera à l’écarter et réussira à la limoger en 2018 à la suite d’un arrêt de la Cour constitutionnelle validant la décision du ministre de la Justice, Tudorel Toader, de destituer Mme Kövesi de la direction du DNA. La procureure avait été accusée d’abus de pouvoir et d’avoir nui à l’image de la Roumanie à l’étranger. Le chef de l’Etat, Klaus Iohannis, a d’abord tenté de contourner l’arrêt de la Cour constitutionnelle, mais il a été menacé, lui aussi, d’être destitué de son poste par la majorité parlementaire de gauche.[6] Depuis, Mme Kövesi est visée par deux enquêtes, menées par une nouvelle section du Parquet roumain chargée d’enquêter sur les procureurs et qui a l’a harcelée pour l’empêcher d’accéder à sa nouvelle fonction. Dans un dossier, elle est soupçonnée d’avoir fermé les yeux sur une présumée falsification de preuves par deux procureurs de Ploiesti, poursuivis pour ces faits. Dans une autre affaire, elle se voit reprocher des infractions en lien avec l’extradition en 2011 depuis l’Indonésie d’un Roumain condamné pour avoir spolié quelque 300.000 petits épargnants.[7] Elle a alerté elle-même les médias de son inculpation et a depuis été solidement soutenue par le Parlement européen, en particulier par le Parti Populaire européen, qui en est le groupe le plus important. La campagne du gouvernement roumain à son encontre a été tellement contreproductive que le Président de la Commission a même douté de la capacité de la Roumanie à assumer la présidence pour 6 mois.

Le manque de transparence de la procédure de sélection

Ce qui est considéré comme une erreur par le gouvernement portugais et comme une procédure irrégulière par certains députés européens entache les débuts de la présidence tournante de l’UE par le Portugal. En effet, la nomination de José Guerra comme procureur européen portugais provoque une controverse grandissante impliquant à la fois le ministère de la justice portugais et le Conseil de l’UE.

Tout a commencé avec l’incompréhension des députés européens quant au choix du Conseil en faveur de M. Guerra, qui s’applique d’ailleurs également aux nominations des procureurs belge et bulgare. Selon l’article 16 du règlement 2017/1939 instituant le Parquet européen, « [après] avoir reçu l’avis motivé du comité de sélection (…), le Conseil choisit et nomme l’un des candidats à la fonction de procureur européen de l’État membre concerné. Si le comité de sélection constate qu’un candidat ne remplit pas les conditions requises pour exercer les fonctions de procureur européen, son avis lie le Conseil. »[8] Ainsi, le comité de sélection fournit un classement et le Conseil n’est pas tenu de le suivre. Cependant, il semblerait qu’il l’ait fait, sauf pour les procureurs portugais, belge et bulgare, le problème étant que le Conseil n’est pas tenu de fournir des explications quant à sa déviation vis-à-vis de l’avis du comité. Plusieurs eurodéputés ont donc adressé une question écrite prioritaire au Conseil lui demandant de motiver les raisons qui l’ont poussé à s’écarter du choix du comité de sélection et pourquoi il a choisi de ne pas les divulguer.[9]

Dans le cas de M. Guerra, des rebondissements sont venus s’ajouter à la confusion. Début janvier 2021, plusieurs médias portugais ont en effet rapporté que, dans une lettre envoyée au Conseil de l’UE, le gouvernement portugais aurait présenté de fausses informations sur le curriculum vitae de M. Guerra afin de favoriser ce candidat, tandis que le comité de sélection des membres du Parquet européen avait estimé qu’Ana Carla Almeida était la meilleure candidate pour le poste. Ana Paula Zacarias, la Secrétaire d’État aux Affaires européennes du Portugal, a réfuté les accusations et rejeté toute ingérence politique de la part de son gouvernement. Selon elle, ces « imprécisions » n’ont pas pesé sur l’appréciation du Conseil.[10] Or, quelques jours plus tard, la télévision publique portugaise a révélé une lettre datée du 7 octobre, rédigée au nom du Conseil de l’UE et adressée à Mme Almeida, dans laquelle celui-ci donne les raisons qui l’ont poussé à écarter sa candidature malgré sa place de favorite pour le comité de sélection. Ces raisons sont que les qualifications et l’expérience de M. Guerra semblaient mieux adaptés, ce qui contredit les allégations du gouvernement portugais selon lesquelles les « erreurs » commises dans le curriculum vitae de M. Guerra n’ont pas été déterminantes dans sa nomination.[11]

De manière générale, cette controverse soulève le problème du manque de transparence entourant les nominations au Parquet européen, et le groupe PPE a demandé à la Commission qu’une enquête soit menée. En attendant, le 19 février, les ambassadeurs des Etats membres auprès de l’UE ont autorisé l’accès des parlementaires européens à certains documents internes du Conseil de l’UE portant sur les nominations au Parquet européen, mais « sous strictes conditions ».[12] Début février, la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) et la commission du contrôle budgétaire (CONT) du Parlement européen avaient officiellement demandé l’accès à ces documents, en particulier ceux concernant les procureurs portugais, belge et bulgare. Le Conseil a accepté leur mise à disposition lors d’une session spéciale et classifiée, à huis clos et réservée aux députés des commissions LIBE et CONT en invoquant le caractère sensible de ces informations.

L’affaire maltaise

Le cas de nomination le plus problématique reste celui de Malte, qui avait d’abord rejeté l’invitation à se joindre au Parquet européen en 2017. L’Etat est finalement revenu sur sa décision après que l’attention internationale a été attirée par l’échec du gouvernement à lutter contre la corruption à la suite de l’assassinat de la journaliste Daphne Caruana Galizia.[13] Malte a ensuite contribué à retarder la mise en route de l’institution par son incapacité à trouver trois candidats pour le Parquet. Elle n’a pu en présenter que deux, dont l’intégrité a fortement été remise une question. D’ailleurs, l’une des candidatures a tout bonnement été jugée irrecevable. Toutes ces difficultés sont liées au procès de Yorgen Fenech, cerveau présumé de l’assassinat de la journaliste Daphne Caruana Galizia, tuée en 2017, alors qu’elle enquêtait sur des affaires de corruption.[14] Les candidats étaient Yvonne Farrugia, inspectrice de police au sein de l’unité nationale de lutte contre les délits financiers et Charles Mercieca, procureur au moment de la nomination.

D’après certains, Malte aurait des professionnels suffisamment qualifiés pour devenir procureur européen mais le gouvernement chercherait avant tout des individus loyaux. Evidemment, selon le gouvernement, le manque de candidature du fait que peu étaient intéressés par la fonction. Cependant, leur profil fait peser le doute sur la réalité des efforts de l’Etat.[15] Tout d’abord, Charles Mercieca est le candidat le plus problématique des deux, peut-être même de tous les candidats présentés par les Etats, étant donné qu’il ne remplit quasiment aucune des qualifications nécessaires pour le poste. Toujours dans la vingtaine, sa jeunesse n’est pas très convaincante quant au critère de l’expérience de l’ordre juridique maltais. Mais surtout, c’est son indépendance qui est remise en cause. En effet, il travaillait pour le bureau du procureur, puis a soudainement donné sa démission pour se retrouver moins de 24 heures plus tard dans l’équipe des avocats défendant Yorgen Fenech. En plus des soupçons de collusion, la famille Mercieca est aussi proche de l’ex-Premier ministre Joseph Muscat, contraint de démissionner en janvier pour avoir soutenu des membres de son équipe impliqués dans le meurtre. Le procès est toujours en cours, ayant été interrompu par la crise de la Covid-19. Mercieca et Gianluca Caruana Curran, un autre membre de l’équipe d’avocats de Fenech, sont actuellement accusés d’avoir tenté de soudoyer un journaliste du Times of Malta.

 Yvonne Farrugia, la candidate nommée procureure maltaise au sein du Parquet, a aussi soulevé des questions. En effet, l’unité nationale de lutte contre les délits financiers est décrite comme l’une des plus corrompues de la police maltaise. En mars, l’actuel ministre des affaires étrangères de Malte, Evarist Bartolo, a déclaré que l’unité était l’un des « plus gros problèmes » et « maillons faibles » de la lutte contre la corruption dans le pays. « A moins que cette unité ne soit renforcée et dotée de personnes vraiment bien qualifiées et intègres, ce problème persistera » a-t-il déclaré à la chaîne de télévision allemande Deutsche Welle dans une interview.[16] Dans le cadre du procès sur l’assassinat de Daphne Caruana Galizia, Ian Abdilla, le chef de l’unité, a fait l’objet d’une enquête publique concernant l’échec de l’unité à agir à la suite d’allégations de corruption financière.[17]

Maintenant que les nominations ont toutes été effectuées, il reste à choisir les procureurs européens délégués et le Parquet européen pourra démarrer ses activités. Des enquêtes sont en cours et devraient clarifier certains points obscurs de la procédure qui a parfois agité l’actualité. Il faut rappeler que ces controverses n’ont finalement impliqué que peu de candidats et d’Etats et espérer que ces écarts n’entacheront pas durablement la légitimité et l’intégrité du Parquet. Cependant, elles ont au moins eu le mérite de mettre en lumière les lacunes de cette procédure, permettant ainsi de les améliorer à l’avenir. En effet, les procureurs étant nommés pour trois ou six ans, il faudra donc recommencer d’ici quelques années. Le point le plus important à surveiller est l’ingérence et l’influence que les gouvernements peuvent avoir sur la sélection, l’indépendance des effectifs étant et devant rester primordiale.


[1] Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, JO L 283, 31.10.2017, p. 1–71.

[2] Site Internet du Conseil européen et du Conseil de l’UE, « Parquet européen : le Conseil nomme les procureurs européens », Communiqués de presse, 27/07/2020.

[3] Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovénie et Slovaquie.

[4] Mirel Bran, « Les défis européens de Laura Codruta Kövesi, icône de la justice roumaine », Le Monde, 31/07/2019.

[5] Pierre Benazet, « La Roumanie opposée à la nomination de L. Codruţa Kövesi cheffe du parquet européen », RFI, 15/02/2019.

[6] Mirel Bran, « Le gouvernement roumain obtient le limogeage de Laura Codruta Kövesi, à la tête du parquet anticorruption », Le Monde, 09/07/2018.

[7] AFP, « Roumanie : inculpation de Laura Kovesi, favorite pour diriger le parquet européen », Le Point, 23/03/2019.

[8] Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, article 16 § 2.

[9] Marion Fontana, « Les États membres invités à finaliser au plus vite les préparatifs pour la prise de fonction du Parquet européen », Agence Europe, 09/10/2020.

[10] Marion Fontana, « Nominations au Parquet européen, le PE critique l’ingérence politique des capitales », Agence Europe, 21/01/2021.

[11] Marion Fontana, « Le PE exige des explications dans l’affaire de la nomination du procureur portugais au sein du Parquet européen », Agence Europe, 12/01/2021.

[12] Marion Fontana, « Nominations au Parquet européen, le Conseil autorise l’accès du PE à certains documents, mais sous strictes conditions », Agence Europe, 19/02/2021.

[13] Matthew Vella, “Yvonne Farrugia appointed Malta prosecutor in European Public Prosecutor’s Office”, Malta Today, 29/07/2020.

[14] Cécile Réto, « En mal de procureurs indépendants, Malte freine la création du Parquet européen », Ouest France, 09/06/2020.

[15] Nikolaj Nielsen, “Malta to delay launch of EU anti-corruption prosecutor”, EUObserver, 08/06/2020.

[16] Idem.

[17] Julian Bonnici, Malta’s Attorney General, Economic Crimes Head, And Keith Schembri Will Take The Stand This Week: Here Is What You Need To Know, Lovin Malta, 21/06/2020.

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